因地制宜推动义务教育均衡发展

“教育公平是社会公平的重要基础，是最基本、最重要的公平”，“义务教育是教育公平的基础”，“义务教育的本质，是要为每个人的生存和发展提供一条公平的起跑线”。义务教育改革从小范围内自办（一村、一乡）到大范围内统筹（县级、省级统筹），中小学的办学条件日益改善，开设课程日益灵活丰富，师资逐步达标并不断提升。中央政府从2008年下半年开始，全面实现城乡中小学九年免费义务教育，基本实现义务教育阶段入学权利平等，全国小学和初中阶段的入学率和巩固率都保持在较高水平。

近年来，政府尤其关注教育公平问题，通过建立城乡统筹机制，把农村教育放在重要地位，着力改善农村学校的校舍、设备和远程教育等硬件设施。这些举措极大地促进了义务教育阶段的公平，目的是要让不同地区、不同家庭经济条件的学生有机会接受统一的义务教育。国家推出的多项加强基础教育的举措在乡镇基层已经得到积极的回响。“部属师范大学师范生免费教育政策”自2008年至2011年招收4.6万人，毕业师范生已经进入教学第一线。全国共有5.5亿专项资金投入到2010年“中小学教师国家级培训计划”中，在调研中，有不少教师提到了近年来培训机会有所增加的情况，特别是网络培训普及到了乡镇中小学。国家的“高校毕业生到农村任教的‘特岗计划’”自2006年至2011年招聘30万教师到3万所农村学校任教，服务期满留任比例达到87%。2011年，“义务教育阶段绩效工资制度”中央财政120亿、全国370亿，把薪酬待遇和个人绩效挂钩，农村教师工资增长34%。除了收入提升之外，国家在偏远艰苦地区教师周转宿舍建设方面自2010至2011年投入20亿，已建成4万套。在调研组所到的乡镇中小学，新建和翻新的教学楼随处可见。乡镇基层学校和在基层第一线工作的教师正受惠于近年来的政策，教师的经济收入和生活水平有不同程度的提升。

不过，我们也看到当前中国社会经济发展水平的区域差别和城乡差别仍然较大，区域之间、城乡之间的义务教育发展水平还很不均衡，差距有进一步拉大的可能。现有的义务教育经费来源中，政府财政拨款占绝大多数，而地方政府对当地的义务教育投入经费额与当地国民生产总值挂钩，越是贫困不发达地区，地方政府的一般性教育转移支付经费越低。官方统计数据显示，东部发达省份义务教育阶段的生均教育经费是中西部省份的数倍。还有学者的研究指出，一省内不同地市之间的生均教育经费的差距甚至超过省际差距，省内的中心城镇与偏远乡镇之间在各类办学条件上存在极大差距。尽管义务教育是经济社会发展的重中之重，但教育投入的见效慢、周期长，使教育往往成为地方财政中不受重视的领域。越是地方财政紧张的相对贫困地区，教育经费越难以保证专款专用，往往被其他“重要领域“救急挪用。这使得本来就不充足的地方教育投入进一步被削弱。经济落后的偏远乡镇对教育的投入与经济发达的中心城镇相比，差距愈发显著。

区域和城乡之间的差距不仅仅存在于学校教育方面，比较中心富裕城市地区与偏远乡镇贫困地区，二者在社区教育资源和家庭教育资源方面的差距更大。义务教育阶段的经费投入，还不能有效缩小中心城市与偏远乡镇之间本来就存在的经济社会发展的差距。作为义务教育提供方，政府还需要想方设法发挥义务教育本应有的促进社会公平和社会流动开放性的作用。怎样使义务教育这一保障社会公平的制度发挥“限高调低”的作用，改革目前义务教育的不均衡现状，遏制义务教育不均衡程度继续扩大的趋势，调研组认为需要因地制宜探索符合各地实际情况的义务教育解决方案。

进入实地、切入问题

为了深入调研义务教育阶段的实际状况，中国社科院、教育部共同主办的青年干部群众路线教育实践基层调研团（江西组）于2013年11月下旬赴江西省的一个远离县城的乡镇，针对当地农村义务教育均衡发展问题进行调研。调研组使用学校个案分析方法，选取乡镇的一所中心小学、一所村小学、一所乡镇中学，作为调研点。运用访谈、听课、家访、主题班会、座谈会等形式，在有限的时间内，尽可能从学校、家庭、社区、政府等多方面了解乡镇基层的义务教育发展状况。

调研组认为，偏远乡镇义务教育面临师资流失和学生流失的双重困境，从偏远乡镇一地的调研，可以为我们认识整个义务教育阶段的非均衡发展提供思考问题的视角。其一，地方政府对教育资源的配置，存在优质资源向中心城市聚集的惯性，优质师资往往会通过教育主管部门的多种选拔机制从偏远地区擢升进入中心城市，而相反的回流途径很少。其二，中心城市对教育的投入量大，学校的软硬件条件优于偏远乡镇，吸引偏远乡镇的学生进入城市求学；同样的，城市教师享有的生活水平更高，优越的条件吸引优质师资从偏远地区流入中心城市。其三，经济发展水平较高的中心城市，家庭对教育的投入更大，城市社区的文化教育资源更丰富，教师的创收机会多样，吸引师资向城市流动。目前义务教育阶段，在中心城市与偏远乡镇之间的差距与教育公平的理念相悖，为实现教育公平的目标，还需要通过深入研究、统筹规划确立义务教育发展的长远规划。

政府、学校、教师、学生、家庭、社区诸因素的共同作用，形塑出目前义务教育的基本环境。从教师角度看，提高待遇——包括工资、补贴、宿舍、餐厅，这些物质方面的需求，减少课时、有效提升教学能力的培训，是教师所期盼的。教师同样面临个人家庭的需求，要调动进城，要便捷的生活环境和子女更好的教育条件。然而，从学校、家长和学生的角度看，期望教师能长期服务基层，忠于教育事业，投入更多的精力给课程和学生。这两种期望之间的矛盾是一种较为普遍的现象，使得偏远乡镇教师很难稳定地留在一地从事义务教育。学生期望教师能关注自身的特殊性，丰富课程的内容和形式，减少考试和作业负担。但从学校和老师的期望看，他们期望学生能学好“主课”，考试成绩在全市、全县排名提前。这是学生面临的矛盾。家长期望学校和老师能管好、教育好自己的孩子，保证孩子的安全，不希望教育给家庭带来经济负担和精力负担。但从学校和老师的期望看，他们期望家长重视子女教育，配合学校督促学生完成学业。

偏远乡镇教育均衡面临的困境分析

经费保障不足是偏远乡镇经济落后地区义务教育发展的瓶颈。江西省的普通中学和小学的生均公共财政预算教育事业费及生均公共财政预算公用经费在全国的排名落在倒数4名之内（2010年统计数据）。江西省义务教育经费的基础水平偏低，省级统筹的保障力度不足。

目前优质教育资源越来越向中心城镇集中，中心城镇本来就是强校的集中地，教学软硬件条件好、设备齐备，家长既重视教育也有能力培养子女。加之中心城镇生活便利，好的教师和好的学生通过各类考试途径调入中心城镇。相反，在偏远乡镇，教育软硬件条件相对较差、设备不全、家庭经济条件差、交通不便，是优质教师和优质学生的流出地。如果没有政府的干预，按照目前的趋势继续下去，农村义务教育的均衡发展将遥遥无期。

（一）不均衡的困境和挑战之一：优质师资流失与优质学生流失

1.偏远乡镇教师队伍进得来、留不住。乡镇中学和中心小学在调研中都处在教师年龄结构更新换代的特定时期，一批工龄在30年左右的中老年教师，他们大多出生在本地，居住在学校周边，他们长年坚守在义务教育第一线，但存在知识老化的问题；一批30岁左右的青年教师，他们大多来自外部其他乡镇，对学校缺乏归属感和责任感。资料显示，某乡镇小学2002年调入的40名青年教师，十年之后仅余3人，其他37名教师利用各种机会调离，到县城或县城附近的乡镇任教。“偏远乡镇学校是一个教师培训基地，引进一个，培养一个，调离一个”，这是当地学校负责人的无奈。缺少稳定可预期的教师队伍使学校的各种长远发展改革计划难以落实。

2.偏远乡镇教师队伍缺编现象突出，留下来的教师工作压力大。调研点的乡镇小学，因病、因产假、因借调离岗的教师占教师总数的25%。多数老师每日承担的课时数有5节，加上备课和批改作业，不少教师得加班加点才能完成教学任务。教师队伍缺编增加了留任教师的工作量，教师疲于应付讲课压力，难以针对学生需求创新教学方法，提升教学水平。

3.偏远乡镇教师收入来源单一，收入水平较低，很难吸引其他乡镇的教师到当地任教。越是偏远乡镇，教师的课外收入机会越少，交通等生活成本越高。现有对偏远乡镇教师的工资补贴标准为每人每月220元，刚好能抵消乡镇到县城的公交月票费。但是在县城或靠近县城居住的教师上下班途中需要花费更多的时间成本，他们长期留任的意愿较低。

4.外聘代课教师待遇低、保障少，教学技巧匮乏。面临师资不足，偏远乡镇中小学往往通过外聘代课教师保证充分开课。但代课教师只有每月700元的工资。这样的待遇很难找到合格人选。代课教师的临时性，也使学校不可能为代课教师提供教学培训来提升他们的业务素质。
5.偏远乡镇优质生源流失多，教师考评绩效受影响。一部分家庭条件好、重视子女教育的家长，让子女转入中心城镇就读；一部分进城务工家长，家庭经济条件改善后，也把子女带到中心城镇就读当地学校。现有的学籍管理无法限制本县内部学生流动。目前，在教师考评标准中，学生考试成绩所占比例过高。随着偏远乡镇的成绩好的学生流出到中心城镇就读，乡镇教师即便与中心城镇教师付出同样努力，也很难得到同样的考评绩效。偏远乡镇教师普遍感到考评机制缺乏公平。

6.偏远乡镇教师自身的心理困惑减低了教师的职业归属感，削弱了教师的职业稳定性。从职责上讲，教师应当向学生传递求知向上的精神，但现实生活中的利益对比导致教师本人的心理困惑。比如，在调研访谈中，一位中学教师谈起他的一位学生经历的接受教育与实现自身价值的困惑，“我的父母外出打工一年赚10万，老师你读完本科一个月2000元，我们今天再努力读书有什么意义？”如果说学生面临的心理困惑还是对未来职业选择的预先考虑，缺少切身体会，接受过高等教育的教师则是身处价值冲突的最前沿，很难接受教师所处的社会经济地位。一位教务主任在聊天中提及，“我们外出办事，都不好意思说自己是村镇教师，原因是（村镇）教师收入低，周围人都看不起”。教师的职业归属感偏低，一旦有机会，他们大多会选择跳出偏远乡镇，甚至为此放弃教师这一职业。