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初步建成法治社会:全面小康的重要标志

何勤华

2016年11月09日08:41    来源:《人民论坛·学术前沿》2016年9月下

原标题:初步建成法治社会:全面小康的重要标志

小康社会建成的标志不但包含政治、经济、文化、科技、教育、卫生、国防和国民素质等方面得到明显的发展和进步,而且还必须包含法治社会是否初步建成。完备的法律体系、成熟的法治政府、司法独立与公正得到制度的保障、公民基本权利的实现以及国民法律素养的提升,这些因素都是法治社会的重要组成部分,缺一不可。全面建设法治社会,可能需要数代人的持续努力,而作为第一步阶段的任务, 初步建成法治社会,则是我们在全面建成小康社会时可以实现的目标。

全面建成小康社会的若干标志

何谓小康社会。“小康社会”一词最早是由邓小平同志在20世纪70年代末80年代初所提出的,当时包含在有关中国经济发展蓝图的战略构想中。进入21世纪第二个十年后,党的十八大报告首次提出了“全面建成小康社会”,使得小康社会的发展目标和内涵得到了进一步的提升。那么,究竟何为“全面建设小康社会”?国内学界提出了精辟的论断,如有的学者指出:“经济持续健康发展,包括转变经济发展方式取得重大进展,实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番等;人民民主不断扩大,包括民主制度更加完善,民主形式更加丰富,依法治国基本方略全面落实等;文化软实力显著增强,包括社会主义核心价值体系深入人心,公共文化服务体系基本建成等;人民生活水平全面提高,包括基本公共服务均等化总体实现,就业更加充分,收入分配差距缩小,扶贫对象大幅减少等;资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展,包括主体功能区布局基本形成,人居环境明显改善等。”①

可以说,以上所总结的小康社会的内涵已经非常全面,涉及到了社会生活的方方面面,涵盖经济、政治、文化、科技、教育、卫生、国防、国民素质等。由此不难看出,党中央最新提出的“全面建成小康社会”战略目标的特点在于“全面”,相比过去仅仅着重于经济建设来说是一个巨大的历史进步。国内学界将其总结为:“从内容上看,全面建成小康社会是经济、政治、文化、社会、生态文明建设五位一体的全面小康,是不可分割的整体。”②我国的社会主义建设开始从以经济建设为中心走向全面发展,对于中华民族的伟大复兴具有重要意义。

两个一百年的宏伟目标。全面建成小康社会与“两个一百年”紧密相关,它是实现中华民族伟大复兴的重要目标,党的十八大报告明确提出了具体的战略规划,即在中国共产党成立一百周年时全面建成小康社会;在中华人民共和国成立一百周年时建成社会主义现代化国家。这是践行习近平总书记所提出的“中国梦”的具体目标。如何成功实践“两个一百年”的宏伟目标是必须予以充分思考和重视的重大课题。对此,我们认为,就是要通过全面建成小康社会,在经济、政治、文化、科技、教育、卫生、国防、国民素质等方面全面发展,由小康社会的阶段性成果来逐步实现社会主义现代化。当然,也有学者从思想领域层面入手来谈如何践行“两个一百年”的宏伟目标:“就要坚持中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信,坚持党的基本路线不动摇,不断把中国特色社会主义伟大事业推向前进;我们要深刻学习领会习近平总书记‘七一’重要讲话精神,坚定‘四个自信’,向着党的十八大确立的‘两个一百年’奋斗目标迈进。”③我们对此表示赞同。因为践行“两个一百年”的宏伟目标,不仅需要从社会治理层面来进行全方位的发展建设,也需要从思想、意识形态领域,特别是要从建设法治社会入手,通过全面提升国民的法律素养,为社会主义现代化建设奠定基础。

初步建成法治社会是两个一百年第一阶段的重要目标。法治社会的基本内涵是什么呢?司法部部长吴爱英在一次发言中给出了较为明确的阐述:“法治社会,通常是指法律在全社会得到普遍公认和遵从的一种社会状态。广义的法治社会,指立法机关科学立法,行政机关依法行政,司法机关公正司法,执政党依法执政,公民和社会组织、团体在宪法和法律范围内活动。狭义的法治社会,更多强调的是公民、社会组织和社会团体等社会主体行为的法治化。法治社会一般具有以下基本特征:全社会对法治普遍信仰;宪法和法律得到有效实施和普遍遵从;社会依法规范运行;公平正义得到切实维护和实现;权利救济及时充分。”④我们认为,初步建成法治社会是全面建成小康社会的重要目标。这是因为:第一,法治作为一种价值理念已经成为全世界范围内受到尊重和认可的价值观。在我国,依法治国,建设社会主义法治国家早已成为社会主义现代化建设的重要目标,也被纳入了社会主义核心价值理念中。因此,建成法治社会毫无疑问已经成为建成小康社会的重要组成部分。第二,小康社会的基本特征之一在于高度发达的市场经济体制,而市场经济本质上是法治经济,一切的经济运行离不开法治的规范和保障,法治社会既是市场经济发展的必然需求,同时也是促进市场经济进一步完善的主要因素。深化市场经济体制改革,自然也不能离开法治社会的全面建设。第三,小康社会本质上是公民权益以及社会公平正义高度完善的社会形态,公民的权利得到切实地维护和保障,社会正义得到具体的实现,都无法脱离法治建设的轨道。

党的第十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决议》,对于深化法治社会建设作出了更为全面的部署和安排。我们有理由相信,法治社会建设必将成为全面建成小康社会的重要组成部分,因为它既是小康社会的制度性保障,又是小康社会的阶段性成果,是检验社会发展程度的试金石。

初步建成法治社会的内涵

全面建设法治社会,可能需要数代人的持续努力。而作为第一步阶段的任务,初步建成法治社会,则是我们在全面建成小康社会时可以实现的目标。那么,具备哪些要素才能算是初步建成法治社会呢?我们认为,以下几点是必须要考虑的。

一个比较完备的法律体系。2010年,时任全国人大常委会委员长吴邦国同志在全国人大会议上宣布,中国特色的社会主义法律体系已经建成。我们理解,这是从国家层面一个大的视野来说的。当时我们已经制定颁布了以宪法为核心的240余部法律,7000多个各个层级的行政法规,形成了一个对各个领域都有规范的法律、法规体系。然而,在实际生活中,随着社会的日新月异,在用法律来规范社会生活时,仍然存在许多有待完善的地方。

(1)填补法律盲点。改革开放以来,我国社会高速发展,法治建设也得以大步推进,取得了举世瞩目的成就。从1982年《宪法》颁布以来,在民事、刑事、商事等领域制定了大量成文法典,为构筑中国特色社会主义法律体系奠定了坚实的基础,并且在规范市场经济方面起到了重要作用。但不可否认的是,我国的法治建设依然处于初级阶段,法治社会尚未完全建成。我们的法律在很多方面,如网络财产的保护、第三方支付中的民刑事责任、电信诈骗的防止和打击以及居民小区物业管理等领域还存在漏洞和盲点,需要加以完善。正如有学者所总结的:“许多法的规定不严谨,有漏洞、不合法理,给实施带来很大麻烦。”⑤因此,要建立更加完备的法律体系,就必须对现有的成文法进行修改补正,尽力填补所有法律上的盲点,以不断适应变化的社会。

(2)形成制定良法的机制。建成法治社会,另一个必要的条件在于制定出来的法律必须是良法。古希腊思想家亚里士多德(Aristotle,公元前384~前322)认为:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”⑥这里,亚氏非常明确地指出了良法的重要性。因此,在完善法律体系的具体措施上,还必须要形成一种稳定的良法机制。那么何为良法?实践中又如何形成这样的机制呢?我们认为良法依据现代法治的标准,必须是能够切实保障公民基本权利,并且实现社会公平正义;此外,良法本身还应当包括高度科学完善的立法技术,使得制定出来的成文法符合社会现实需要,具备可操作性并且法律与法律之间不能够存在矛盾和摩擦。这一点同等重要,因为如果缺乏科学立法,那么即使秉持再先进的法治理念也无法制定出科学规范的法律条文。

良法机制形成,首先必须重视相关立法技术的研究,将其作为一门重要的课题加以关注。实践中有时过于偏重于道德化、主观化,导致制定出来的条文缺乏可操作性,这是必须避免的。其次,就是立法人员的专业化。立法是一门专业的技术活,需要高度专业化的人才,实践中,我国立法人员的基本素养还需要加强,不但要选拔法学专业人才,还要对其进行立法技术的培养,以形成高素质的立法队伍。再次,确立人民在立法中的主体地位,要在立法目标的提出、草案的起草、对相关事项的调研,以及制定修改等立法的各个环节上,以各种形式吸收人民群众尤其是专家的参与。

(3)建立良好的法律废、改、立的循环制度。法律条文本身具有滞后性的特点,很多时候会无法适应快速变化的社会。因此有必要对法律本身进行有效地修改、废除或者重新立法。在这一点上我国还尚未形成完整有效的循环制度,导致实践中一方面法律条文严重滞后无法有效规范社会行为,另一方面也在某些领域造成法律上的空白。对此我们认为,法律体系的完善还必须要建立一套完整高效的循环制度以确保滞后法律的废除、修改以及新法的及时颁布。

解决方案可以包含两个方面:其一,全国人大及其常委会可以着重审核那些颁布时间较早,已经实行相当长时间的法律,对某些不合时宜的条文及时修订,对完全滞后的法典及时废止。这项措施可以纳入每年“两会”的讨论事宜中,便于人大进行审查。其二,时刻关注社会发展中所涌现出来的新科技、新领域以及其他衍生物,定期进行研究调查以弄清如何针对新生事物进行规范,我们认为这是一项更加浩大的社会工程,不但需要立法机关的积极作为,也需要法律界人士以及全国各阶层人员的广泛关注。

初步建成法治政府。法治政府有许多项指标,而以下几项是最为关键的。(1)依法行政有制度和程序的保障。十八届四中全会所通过的《决定》明确提出要“依法行政,加快建设法治政府”。建设法治政府,行政机关如何依法行政是最为重要的因素。依法行政必须有相应的制度和程序加以规范和保障。从制度层面来看,必须从法律上对行政权力的行使进行严格的限制和规范,防止权力滥用侵害公民权益。《决定》提到的政府权力清单制度就是一项非常必要的措施。将政府权力的边界、范围进行清晰地界定,彻底杜绝权力寻租的空间。而行政权力的规范不但需要实体法的约束,还需要用相应的程序性规范来保障。长期以来,我国的行政管理存在“重实体,轻程序”的缺陷,必须加以改正。

(2)公共权力的行使受到严格限制。毫无疑问,法治政府本身必然是一个限权政府。政府的权力必须受到严格的规范。我们认为这其中包含很多内容,但下述两层含义则是最为基本的:其一,法无授权即禁止,这就要求任何公权力机关的行为必须严格依据法律,法律上没有授权其做的行为坚决不允许做;其二,法无禁止即自由,这是公权力机关和普通公民打交道时必须遵守的规范,公民个人的行为只要法律上没有明确禁止,那么就视为他(她)本人享有这项权利,公权力机关不得以任何名义剥夺公民行使自由的权利。

(3)依法行政成为政府及其官员的习惯。良好的制度离不开人的执行,在用制度保证依法行政的同时我们也需要一大批具有较高法律素养的行政官员加以辅助。因此我们认为,建设法治政府的同时必须让每一个政府官员牢牢树立依法行政的习惯,提升法律素养。政府工作人员法治思维和依法行政能力的高低,直接决定法治政府建设的成败。⑦这就要求各级政府部门重视公务人员法律素养的提升,将法律素养作为官员考核的重要内容和指标,并通过不断实践促使领导干部牢固树立依法行政的思维习惯,坚持权责法定、正当程序等法律原则。

(4)全心全意为人民服务成为一切公职人员的信仰。早在建国初期,为人民服务就是我党对领导干部的基本要求。在倡导依法行政、建设法治政府的今天,这句格言依然具有时代意义。因为法治政府的基本要求就是保障公民的合法权益不受侵害,这与为人民服务本质上并无差别。因此,我们依然需要对广大政府官员、领导干部加强法治思维的训练和培育,在实践中将人民对于官员的满意度作为官员是否称职的重要评价标准,从而不断促使官员全心全意为人民服务并逐渐内化为职业信仰。我们认为,从官员自身素质着手加强法治政府建设,既符合我国治吏的历史传统,也是更加直接造福普通民众的方式。

司法独立和司法公正有了制度保障。建成法治社会,除了需要完善法律体系、构建法治政府外,还需要在司法领域进行制度性的建设。说到司法,就离不开最重要的两大价值理念:司法独立和司法公正。前者是后者的必要条件,后者是司法建设的必然结果。这里所说的司法独立,主要是指为了使司法审判独立得以顺利进行,确保司法公正的实现而采取的司法保障措施。

(1)司法独立的四重含义。从司法独立的角度来谈,首先就要明确司法独立的内涵包括哪些方面?对此,我们认为,司法独立应当包含四重含义:严格的法官准入资格、法官崇高的社会地位、法官的较高收入(法官高薪)、法官终身制。

设定法官严格准入的资格,是保证司法独立的首要因素。因为健全的司法体制离不开素质过硬的司法人才。在过去很长一段时期内,我国在司法干部的选拔上存在忽视法官专业化的问题,尽管在1995年通过了《法官法》,对其任职条件做了严格的规范,但实践中依然存在“复转军人进法院”这样的司法难题。如今,司法机关开始越来越重视法官专业化的要求,法官的准入门槛和资格也依照《法官法》严格执行,应当说这是一个巨大的进步,为司法独立解决了首要的人的问题。

法官崇高的社会地位,也是构建司法独立的重要因素。只有法官具备足够的地位和权威性,才能够排除其他各种干扰独立行使审判权。从我国目前的实际情况来看,法官还不具备崇高的社会地位,相反还存在诸多问题。有学者就指出:“在我国,法官不仅社会地位与薪金待遇低,而且职业保障性相对较低,法官们普遍缺乏职业安全感与职业归属感。”⑧如果法官不具备应有的地位和权威,那么司法独立本身就是一句空谈。因此,应当针对现实情况保障法官的职业安全,不得随意质疑、推翻法官的司法判决,同时不得侵害法官本人的合法权益。只有具备完善的职业保障,才能树立司法权威,确保司法权顺利行使。

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(责编:万鹏、谢磊)
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