初步建成法治社会：全面小康的重要标志【2】

法官的收入问题，实际上和上述给予崇高的社会地位相似，都是法官独立行使审判权所必要的职业保障。目前，我国法官还存在普遍薪金待遇不高等问题，必须加以重视。法官虽然象征着权威神圣，但毕竟也是社会生活中的普通人，在市场经济条件下也需要生存和发展，法官职业保障不仅包含权力行使上的独立，还应包含薪金福利上的优厚待遇，使得法官能够不为生计发愁，全身心投入司法审判。解决待遇问题也可以让法官在抵制贪污受贿方面有更多的底气和经济基础，对整治司法腐败也有着积极的效果。

法官的任期保障也是构建司法独立不可或缺的一环。在很多法治发达国家，法官大多实行终身制，如美国联邦法院的法官非经法定原因终身任职。应当说，这同样是对法官独立行使审判权的一大保障。有了终身制作为后盾，法官就不必担忧自身的职位保障问题，可以排除一切人为因素依法裁判，即使在某些方面与其他国家机关产生冲突也不必担心职位不保，这对法官来说极为重要。现实中，很多地方法院由于人事任免权受制于地方党委而在审判中不敢秉公执法，导致司法地方化问题严重，进而损害了司法的权威性。我们认为，这其实是法官职位缺乏保障而受制于人的必然结果。

为此，十八届四中全会明确指出，要建立健全司法人员履行法定职责保护机制，非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。虽然没有明确使用“法官终身制”这一用语，但实际上已经表述了这一意思，即法官、检察官如果没有法律、法规所规定的过错和罪责，就可以一直履行法定职责直到退休。

（2）司法独立的目标是司法公正。我们之所以强调司法独立，根本目的在于实现司法公正。十八届四中全会强调指出，司法公正对社会公正具有重要的引领作用，司法不公，对社会公正具有致命的破坏作用。那么，如何理解司法公正？

首先，什么是司法公正？第一，司法公正首要原则是司法独立，这在前面已有过相应的论述。第二，司法公正不但要包含实体公正，也必须包含程序公正。长期以来，我们在司法实践中往往过于强调实体正义而忽视了程序正义，导致某些机关玩忽职守、滥用职权，进而造成司法不公，这是必须予以纠正的。第三，司法公正意味着司法本身必须脱离行政化和地方化。当前，司法机关内部的运作没有脱离行政机关的套路，法院之间、法官之间还存在行政级别和上下级的行政关系，导致法官独立审判权受到影响；另一方面，法院系统的人事任免和财政经费受制于地方政府，容易滋生地方保护主义。这些问题都需要在未来的司法改革中加以解决。当然，也有学者认为：“司法公正要求法律本身具有公正的品格；司法公正要求严格司法。”⑨我们也表示赞同。

其次，实现司法公正需要有切实的路径。我们认为，应该根据司法公正的具体要求为契入点来提出有力的解决方案：第一，司法人员素质的高度专业化，保证执行法律中各项技术障碍的排除；第二，切实有效的司法改革，改变目前普遍存在的司法行政化、司法地方化的顽疾，确保司法权能够独立行使，不受其他任何机关或个人的干涉；第三，司法权的行使必须要受到严格的监督，确保每一项权力的行使做到公开、透明，让权力在阳光下运行接受法律的监督也是司法公正的必要条件。

（3）让当事人在每一个案件中感受到公平正义。在当前的司法实践中，司法不公的现象依然存在，使得司法公信力遭到了严重的损害。要实现司法公正就必须从个案入手，让当事人在每一个案件中感受到公平正义。国内实务界已有学者意识到了这一点，给出了较为全面的建议：“让民众感受到个案公正，处理结果必须符合实体正义；必须让民众看出法院对每个案件所持的立场和态度；解决纠纷要符合程序正义；重要的是把法理、道理、事理说清、说透；必须提高法官的素质和能力；绝对不能让公正高高在上、挂在嘴上，必须转化为实实在在的行动。”⑩实现司法公正，从个案入手让当事人感受公平正义是司法公正要求的结果。司法是面向大众，解决社会纠纷的最后防线，如果不能让普通大众满意，那公正就无从谈起。

公民的基本权利得到充分实现。（1）公民各项权利的行使有了制度保障。保障公民基本权利是建成法治社会重要组成部分，是检验法治化程度的试金石。公民基本权利可划分为公权利和私权利两类。前者主要指选举权、知情权以及言论自由权利等，可归类于政治权利的范畴；后者主要是指私人财产权，工作就业、教育卫生权，以及名誉权、隐私权等，我们将其归类于经济、社会、文化权利的范畴。从公民公权利的保障来看，我国政府早在1998年就签署了《公民权利和政治权利国际公约》，正式认可国际社会对于公民政治权利的各项保障。因此我们认为，使公民公权利得到制度保障可以中国签署的国际条约作为重要参考：首先，通过全国人大的立法将国际条约中规定的各项政治权利纳入国内法的保障范围之内，使得公民政治权利的保障有明确的国内法依据；其次，加强司法保护，就是要求司法机关在保障公民公权利上严格遵照法律规定，使得每一位公民都能在具体案件中享有公民权利的司法保护，防止其他任何机关或个人侵害公民的政治权利。

（2）各项私权利得到法律可靠的保护。公民私权利，正如在上文中所分析的，就是指各项经济、社会、文化权利。中国政府同样签署了《经济、社会、文化权利国际公约》，并且得到了全国人大的批准，这无疑为进一步保障公民各项私权利提供了可靠的法律依据。那么如何切实保障公民私权利呢？除了必要的立法和司法保障之外，行政权力对于公民私权利的保障至关重要。这是因为公民私权利更多地存在于日常生活中，相比政治权利，它与每个人的生活密切相关，不可避免在这一领域更多地与政府打交道，因此，行政权力对于这些权利的保护就显得格外重要。正如有学者指出的：“现代社会，人们或许一辈子不与立法机关、司法机关打交道，但不可能不与政府部门打交道，行政权乃是每个人生老病死都要直接面对的国家公权。这种关联意味着，政府权力能否依法有效行使，将直接影响公民的切身利益。”

行政权力如何保障私权利？我们认为，尊重市场经济的规律，限制权力对于市场以及公民个人生活领域的介入是切实可行的办法。实践中，往往因政府权力过分介入公民私人生活领域而导致私权利受到侵害，因此，保障私权利关键在于政府限权，退出不该干涉的领域，给公民生活留下足够自由的空间，这样才能让权利行使排除一切不必要的障碍。

（3）当公民权利受到侵害时获得救济的渠道畅通。保障公民权利，不仅在于立法层面规定公民享有各项权利，更重要的在于当实践中公民权利受到不法侵害的时候如何进行有效救济，“无救济则无权利”。因此，如何救济权利也是保障公民权利的重要一环。我们认为，救济权利在实践中应当从具体的制度设计和程序设计两方面来进行分析和研究：从制度设计来看，无论是行政救济还是司法救济都必须有明确的规定，例如实体法上的《民法通则》《侵权责任法》以及面对国家机关侵害时可以引用的《国家赔偿法》等，以具体的法律规范来保证公民权利受到侵害时可以享有的具体权利和法律依据。

从程序设计来看，就是在具体法律规范中的程序性权利，例如:在普通民事纠纷中如何完善《民事诉讼法》，使公民维权拥有有效且便利的渠道；在与政府机关的侵权纠纷中如何进一步将《行政复议法》和《行政诉讼法》作为更加有效的维权手段，节约当事人的时间和金钱成本也是每一部程序法典需要重点加以考虑的。

国民法律素养的极大提升。法治社会的建成，不但需要制度性的保障，也同样需要国民整体法律素养的提升。因为法治本身不仅仅是立法、司法人员这样的官方人士所需要努力的方向，民间力量同样大有可为，国民法律素养提升对法治顺利推进无疑具有积极意义。

（1）法律意识和法律观念。我们认为国民法律素养事实上包含了两大方面：即法律意识和法律观念。前者主要是指在日常生活和交往中，对于自身的每一项行为是否具备合法性有充分的认识，并且当自身权利受到侵害时懂得用法律为自身维权而非求助于其他渠道；而后者法律观念，则主要在于在看待任何社会事件时，都能够运用法律观念来进行理性地思考而不是一味地宣泄情绪。这些无疑都属于法律素养的重要因素。

（2）领导干部的法律素养和普通公民的法律素养。法治社会建设，不但意味着普通公民必须具备一定的法律素养，对广大领导干部的法律素养则提出了更高的要求。因为与普通公民相比，领导干部是执法者，很多人都处于行政机关和司法机关的执法一线或者决策层面，这些人法律素养的优劣直接决定了一国法治水平的高低，因为制定得再好的法律依然是由执法人员来执行的。这就对广大领导干部的法律素养提出了很高的要求。现实中很多领导干部法律素养不高，不但导致了很多时候“有法不依、执法不严”，而且造就了一大批腐败分子，给党和国家以及人民群众造成了极为严重的损失。如何提升领导干部法律素养？有学者提出了以下举措：“加强法律学习，树立法治意识；推动法治实践，严格依法办事；认真对待监督，正确使用权力；坚持德法结合，提高为官境界。”

我们认为，以上举措都具备现实意义，不过仍然有可以补充的地方，主要有以下两点：其一，可以通过加强司法权监督行政权来促使领导干部提升法律素养。司法机关本身相比行政机关，它的执法人员在法律知识和素养上具备高度专业化的特点，因此，提升领导干部法律素养主要是针对行政机关的执法人员。司法机关在监督行政权力的同时，可以多向行政机关提出司法建议，督促行政机关遵守相关法律程序，以避免在具体的行政行为中产生法律纠纷，损害当事人利益以及行政机关的公信力。其二，行政机关在人员选拔上可以参照司法机关的模式，注重人员的法学教育背景，让更多具有法律专业知识的人进入行政机关队伍中，不断提升执法人员的专业化水平，这也是可行之道。

（3）法律素养的内涵。提升国民法律素养至关重要，那么法律素养的内涵包括哪些方面？这需要进行明确的界定。我们认为法律素养的内涵应当包含四个方面：即人与人之间的互助意识、契约意识、诚信意识以及个人与他人权利、公共利益的边界意识。

首先是人与人之间的互助意识。人与人之间的互助，看上去似乎只是一个道德要求，但实际上也关乎人的法律素养。这是因为现实社会中很多人会遭受权利受到侵害的情况，帮助他人事实上也是在维护他人合法权益，同时知道自己那些权利不容侵害。我们认为，人与人之间互助看似偏重于道德其实也具有法律上的作用。

其次是契约意识。契约意识毫无疑问是法律意识的重要组成部分。英国法学家梅因把法律发展史总结为“从身份到契约”，无疑是对契约在法治中重要地位的肯定。国民契约意识，其实就是要求人与人之间在日常交往中遵守应有的规则，享有相应的权利的同时也必须履行应有的义务，这样才可以最大程度避免社会纠纷或者在纠纷产生时有具体的规则可以加以解决。契约意识的提高也是守法意识提高的重要因素。

再次是诚信意识。诚实信用原则在大陆法系上被誉为“帝王规则”，足见其在法律原则中的重要地位。加强国民的诚信意识，也是增强其法律意识的重要一步。在造假事件频发，食品、药品等安全受到威胁的背景下，强调诚信意识尤为必要。无论是商家造假坑害消费者，还是学者学术造假亵渎大学精神，归根到底是诚信意识的缺失。因此，增强诚信意识，规范好个人的行为是国民遵守法律的必要条件。如果全社会上下都能形成讲诚信、不欺骗的良好意识，那么在对规则坚守的社会状态下推行法治就会更加顺利。

最后是个人权利与他人权利、公共利益的边界意识。在现代民法原则中，除了保障公民基本权利的价值理念外，还有一项重要原则同样不可或缺，即禁止权利滥用原则。在国民法律素养中，不但需要有良好的维权意识，也必须认识到合法行使自身权利，不得损害他人权利以及社会公共利益。这同样是保障权利的重要手段。试想，如果每个人行使权利都超越了基本的边界，侵害他人权利及社会公共利益，那么个人权利的维护也无从谈起，社会权益遭受损害全社会每一个人也会受害。因此，国民法律意识也必须包含禁止权利滥用。这就要求每一个社会成员在行使自身权利的同时也必须履行相应的义务。尊重他人，遵守社会秩序，那么个人权利就会最大限度地免于侵害，法治社会的功能就能更好地显现。

这一点，其实资产阶级启蒙思想家早已发表过精辟的观点。洛克（John Locke, 1632-1704）在其名著《政府论》中明确指出：“哪里没有法律，哪里就没有自由。” 孟德斯鸠（C.L.Montesquieu, 1689-1755）在《论法的精神》中也强调：“自由是做法律所许可的一切事情的权利。” 而卢梭（J.J.Rousseau, 1712-1778）在《社会契约论》中也非常清晰地表述道：“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中。” 这些启蒙思想家的话语，实际上已经非常清楚地阐述了公民个人的自由、权利和他人权利、社会利益的关系，那就是公民的自由和权利，都必须在法律的范围内行使，否则就会破坏法治社会的基础。

（4）法律引导社会法律素养的提升成为制度。法治社会的建成需要国民提高法律素养，但也必须通过法律制度的引导使得法律素养的提升具备制度性的保障。这是因为素养提高更多在于人的自我约束，而人作为逐利性强的动物在很多时候会无法约束自身的行为，这就需要具体的制度进行明确规范并加以引导，促使个人提升法律素养并遍及全社会。

那么，如何用制度引导社会大众提升法律素养呢？我们认为可以从方便公民维权和增加违法成本两大方面着手。一方面，实践中很多人苦于维权成本的高昂而放弃维护自身的合法权益，从而导致违法行为更加猖獗。对此，我们认为必须在行政上简化个人复议、申诉的程序，缩短时间、降低甚至不收任何费用，使得个人在向行政部门进行救济时能够更加快速高效，在司法维权上针对小标的案件强化简易程序的使用，方便当事人进行必要的起诉。另一方面，增加违法成本对于侵权行为的威慑作用不言而喻。现实中，造假事件的多发常常是由于违法成本不高，违法分子因利益铤而走险。因此，必须在具体的法律规范诸如《侵权责任法》《食品安全法》以及《产品质量法》中加大对侵权方的惩治力度，迫使其慑于法律威严而不敢胡作非为，这一点对纠正当下造假盛行的社会风气尤为必要。

（华东政法大学法律史专业博士研究生宋宇宁是本文的共同作者）

注释

【1】秋石：《全面建成小康社会是实现中国梦的关键一步——论学习贯彻习近平总书记关于“四个全面”的战略布局》，《求是》，2015年第9期。

【2】中央党校中国特色社会主义理论体系研究中心：《正确理解如期全面建设小康社会》，《求是》，2015年第9期。

【3】冯俊：《坚定“四个自信”，迈向“两个一百年”奋斗目标》，《求是》，2016年第14期。

【4】吴爱英：《大力推进法治社会建设》，《求是》，2014年第24期。

【5】周旺生：《法理探索》，北京：人民出版社，2005年，第453页。

【6】［古希腊］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，北京：商务印书馆，1965年，第199页。

【7】袁曙宏：《加快建设法治政府 治国理政新思想新实践》，《人民日报》，2016年7月20日。

【8】马召伟：《论我国司法独立保障机制的构建》，《人民论坛》，2016年1月4日。

【9】于莹、石浩男：《司法公正的应有之义》，《光明日报》，2014年12月11日。

【10】田成有：《司法公正必须从个案入手》，《中国改革》，2013年12月13日。

【11】傅达林：《法治政府对公民权利的保障》，《京华时报》，2016年1月19日。

【12】秦雪松：《不断提高领导干部法律素养》，求是网，2015年1月22日，http://www.qstheory.cn/laigao/2015-01/22/c_1114083916.htm。

【13】［英］洛克：《政府论》下篇，叶启芳、瞿菊农译，北京：商务印书馆，1964年，第35页。

【14】［法］孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁深译，北京：商务印书馆，1982年，第204页。

【15】［法］卢梭：《社会契约论》，何兆武译，北京：商务印书馆，1980年，第8页。

Initially Building A Rule of Law Society: The Important Symbol of Overall Moderate Prosperity

He Qinhua

Abstract: Finishing building a moderately prosperous society is not only symbolized by the remarkable development and progress in politics, economy, culture, science and technology, education, health, national defense and the overall caliber of the population, but also relates to whether China has initially been built into a rule of law society. A complete legal system, mature law-based government, institutional guarantee for judicial independence and fairness, exercise of the basic rights of citizens and the improvement in the national legal literacy are all an important, indispensable part of the rule of law society. Building a rule of law society in all respects may require the continuous efforts of several generations of people, and as the first phase of the task, initially finishing building a rule of law society is the goal we can achieve while building a moderately prosperous society in an all-round way.

Keywords: moderately prosperous society, rule of law, civil rights, legal literacy

【作者简介】

何勤华，华东政法大学法律文明史研究院院长、教授、博导，全国外国法制史研究会会长,中华司法研究会副会长。研究方向为法律史。主要著作有《法律文化史论》《比较犯罪学》《西方法学家列传》《西方民法史》等。