雄关漫道真如铁 而今迈步从头越

近日，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发[2016]49号文，以下简称《意见》），它被一些媒体称为“等了足足22年”的改革文件。在这份文件中，“中央与地方财政事权和支出责任划分改革”也被提到了“推动国家治理体系和治理能力现代化的客观需要”的高度。

为什么这份改革文件如此重要？《意见》的关键点和亮点是什么？在具体改革的过程中，《意见》的实施又会碰到什么样的困难？未来还需要哪些后续的改革举措？本文试图对上述问题逐一进行解读。

一、需要从“现代化转型”的角度来理解中央与地方关系的演进

中国是一个大国，如何处理中央与地方的关系，一直是事关国家长治久安、兴衰成败的一个根本问题。可以看到，中国数千年的传统王朝，虽然在处理中央与地方关系的表现上可圈可点，但也远谈不上成功，历史上“中央集权不足而产生地方分裂，带来国家动荡”或“中央集权过度使得地方僵化，有损于国家实力”的现象屡见不鲜，中央与地方关系处理不当也经常成为导致朝代循环的根本原因之一（周振鹤，《中国地方行政制度史》）。新中国成立以后，依然面临着如何理顺中央与地方关系的难题，总是陷入“一放就活、一活就乱、一乱就收、一收就死”的怪圈，中央与地方关系的调整也不断处于集权与放权的进退失据之中，时至今日中央与地方关系的制度安排如何进一步完善，仍然是最为重要的改革议题之一。

一个现代国家的中央与地方关系应该具有三个基本特征：（1）中央强大而稳定；（2）地方自由有活力；（3）依靠规范化的协调机制。那么如何做到这三点呢？根据现代化转型的理论，传统社会向着现代社会的转变是一个不断分化和重整的过程。所谓分化，就是各个主体逐渐从原有统一的社会有机体中脱离出来，明确各自的责、权、利边界。典型的例子就是个人从原有的家族、庄园、教区、行会等有机体的基本单位中跳出来，成为权责对等的现代社会公民。因此一个社会的现代化往往伴随的是个体化（individualization）的过程，这里的个体化不仅仅是指个人，也包括企业、社会组织、各级政府等各类主体，不同层级政府之间权责的划分本质上也是一种个体化的过程，它明确了各级政府的责、权、利边界，使得不同政府成为相对独立的利益主体，因此中央政府与地方政府的权责划分也是现代社会分化的重要组成部分。所谓重整，就是分化出的各个主体通过一定的规则再整合起来，这些规则往往是以一种契约化、法治化的方式建立的，在社会重整的过程中通常伴随着民族国家的建构（state building），也就是说，民族国家在社会重整中的作用是决定性的。

在中央与地方关系上，没有现代化转型中的分化过程，不可能产生自由有活力的地方；没有重整过程，难以保证强大而稳定的中央；而缺乏分化和重整，就无法导致中央与地方之间的规范化协调机制。可见，中国的中央与地方关系要想演进至一个较为理想的状态，也需要经历分化和重整的现代化转型过程。

二、中央与地方关系的现代化转型类似于大家庭的分家

从中国的实际情况来看，中央与地方关系的现代化转型有点类似于一个大家庭的分家过程，中央扮演父亲的角色，而各个地方则扮演儿子的角色。值得指出的是，基于不同的文化传统和历史机遇，各个国家中央与地方关系在现代化转型中的分化和重整历程存在着很大的差别，有时甚至是截然不同的，例如美国的中央与地方（联邦和州）关系的演变是完全不能用大家庭分家的过程来刻画比拟的。中国之所以能采用这个类比，而且还能抓住其过程的本质，是因为中国在中央与地方关系安排上拥有着传承数千年、一直延续至今的中央集权制，而这套体制背后的观念支撑之一就是父权制（patriarchy，或者韦伯所说的家父长制），在父权制下中央与地方正是被赋予了不同的伦理等级（即父亲和儿子）并承担着相应的伦理角色。

那么，为什么中国的中央与地方关系需要朝着一个分家的方向演变呢？在计划经济的理想形态下，社会主义大家庭下并没有分家的需要。因为理论上所有主体都没有个体利益的诉求，只有集体利益的诉求，中央与地方各级政府都心往一处想、劲往一处使，还需要分什么家呢？当然这只是理想中的状态，事实上中央与地方之间、地方与地方之间不可能利益都完全一致；而且纵然不存在利益上的差异，也有信息上的差异，即使再精明强干的中央，也做不到洞悉一切，尤其是在广土众民的中国。所以即使在计划经济时代，也要强调发挥“中央与地方两个积极性”，提出要有效调动起地方发展的主动性和积极性（毛泽东，“论十大关系”）。

要有效调动地方的主动性和积极性，就需要中央赋予地方一定的权利和责任，需要打破“大锅饭”，这就是分家的过程，也是改革开放之初为什么中央会逐步向地方放权。放权改革的举措能够取得这么大的成效，是与个人、企业、地方政府获得更大的自主权、具有了更强的发展积极性密不可分的，因为它符合了现代化转型过程中社会分化的趋势，可见某项改革能否取得成功，最为关键的是要符合时代发展的潮流，否则就会事倍功半、甚至适得其反。

然而，分化不仅仅是放权，分家也不是要把一个大家庭简单地变成各个四分五裂的小家庭。如何保证分家后各个小家庭（地方政府）有着足够的发展动力、但互相之间贫富悬殊又不能太大？如何保证家长（中央政府）在分家后还拥有足够的权威、财力和物力来维护整个家庭的安定、负责涉及整个大家庭的事务、平衡各个小家的利益？分家后中央与地方之间原有的协调关系需要发生怎样的变化、中央对地方的调节机制又该如何调整？等等，这些都是分家过程中最为根本的问题，它涉及一系列的权、责、利的调整和相关体制机制的变迁。

因此，中央与地方的分家是一个极其复杂的过程，它大致可以分为人（人事）、财（财税）、物（事权）等各项权利在不同层级政府之间的划分和相应规则的建立。在人事权方面，是官员人事任命权在中央与地方之间的调整，包括中央把人事管辖权限下放一级，只管到副省级，地方各级政府则依此类推将人事权下放。在财权方面，包括哪些钱该由中央收和支、哪些钱又该由地方收和支、中央如何对地方进行转移支付、以及收支自主权该怎样调整。在事权方面，既包括不同性质事权在中央和地方之间的划分，例如行政性事权、立法性事权和司法性事权的配置，以及不同领域事权的划分，例如教育、卫生、社保等；还包括不同环节事权的划分，即哪些事该由中央来决策、哪些事可由地方来决策；哪些事是中央来执行、哪些事是由地方来执行、哪些事又可以由中央委托地方来执行，等等。

更为重要的是，这些不同权责的划分互相之间有着密切的联系、会产生互动的影响。例如事权的划分显然与财权的划分有着千丝万缕的关系，一个领域责权划分的改革常常会对其他领域的改革带来重要的影响。因此，在理想状态下中央与地方如何分家应该有一个通盘的考虑和设计，明确改革的顺序步骤和重点。

三、“中央与地方财政事权和支出责任划分改革”事关全局

事后来看，中央与地方关系调整的改革却更多是由当时实际的情况和具体的事件所驱动的。放权改革在促进各地经济迅速发展的同时，却带来了中央财政在全国的占比不断下降的结果，甚至发生了中央向地方借钱的事件，中央财政占比的下降意味着中央对整个国家控制力的减弱，这显然并不符合现代国家需要有一个强大稳定中央的要求。中央财政占比的下降最终导致了1994年的分税制改革。分税制改革的实施迅速提高了中央财政所占比重，大大增强了中央对于整个经济社会运行的掌控能力。

然而，分税制改革的意义还不仅于此，它第一次用较为规范化的方式厘清了中央与地方在收入侧的权利，奠定了中央与地方关系制度安排的一块重要基石。正是在以分税制为核心的一系列改革的推动下，中央与地方关于财政、税收、价格、金融、外贸、投资、企业等领域的责权利关系被进一步厘清，地方的自主利益和权利也得到了更加明确的承认和规范，中央与地方关系制度安排的规范化程度大大提高。由此开启了不同地方竞相发展、激烈竞争的地方竞争模式，对以后中国的经济社会迅猛发展起到了不可磨灭的作用。可以看到，1994年的分税制改革从根本上符合了现代化转型过程中不同主体责权利划分的趋势，其重要意义是怎么强调也不过分的。

然而，1994年实施的分税制改革虽然在收入侧厘清了中央与地方的权利关系，保证了中央财政收入的应有份额，为中央财政主导作用的发挥奠定了基础。但是受客观条件的约束，当时的改革并未真正触动政府间事权和支出责任的划分，而是基本延续了既有的做法，造成中央与地方在事权划分上的不明确、不细致，特别是涉及全局性资源配置的支出责任被大量划分给省及省以下政府，而对于中央与地方事权划分的进一步改革被承诺在分税制实施后再来处理（楼继伟，《中国政府间财政关系再思考》）。

由于财权和事权改革并没有配套进行，延续着“分灶吃饭”体制下遵循着“谁家孩子谁家抱”和“地方政府负总责”（地方政府负责管理本行政辖区内的一切事务）的思路，逐渐造成了各级政府“财权层层上收、支出责任层层下放”的局面，由此带来了一系列的问题。首先是基本公共服务的碎片化和不同地区差距的扩大。社保、医疗、教育等领域的一部分公共服务属于基本公共服务，有很强的外溢效应，典型的如基础教育等，不能完全由地方政府来负责，但现行体制下各地公共服务统筹层次低、公共服务水平与本地经济发展状况紧密相关，尽管有中央的转移支付，也难以有效消除各地基本公共服务水平的过大差距；其次是各类资源要素难以充分自由流动，地方保护主义较为严重。“谁家孩子谁家抱”的制度安排催生出各地尤其是发达地区“只愿人来打工、不愿人来落户”的心态和行为，大大强化了户籍制度对于推进城乡一体化的负面效应。各地激烈竞争的行为也阻碍着其他各类资源要素的自由流动，不同程度地导致了以邻为壑、重复建设、恶性竞争等地方保护主义行为。再次是土地财政日渐兴起、房地产泡沫愈演愈烈。在财权层层上收、支出责任层层下放的条件下，逐渐导致了“中央财政喜气洋洋、地方财政哭爹喊娘”的局面，越到基层政府，其财力和支出责任的差距往往越大。由此，卖地逐渐成为地方政府收入的重要来源。地方政府垄断土地一级市场，一方面从农民手中低价买入土地，另一方面高价卖给城市居民，同时又保证低价供应工业用地和开展城市建设。土地财政日益成为支撑许多地方政府运转的重要来源，在此条件下越来越高的房价也成为了维持土地财政的必然结果。此外，在资源利用、生态环境保护、城市规划建设等方面，例如资源利用粗放、环境保护不力、规划约束性不足等，都与中央与地方的事权和支出责任划分不当有关。

因此，当前中国经济社会发展暴露出的许多重大问题：公共服务、户籍改革、地区差距、地方保护、土地财政、房产泡沫、环境保护等，虽然各有各的表现、各有各的原因，但深究下去，或多或少总是和中央与地方关系没有理顺、尤其是事权和支出责任改革的滞后密切相关。可见，中央与地方关系的改革是“牵一发而动全身”，影响广泛而又深远；虽然分税制在收入侧相对规范了中央与地方的关系，但在支出侧的改革却远没有跟上。正如上面例子所表明，分家并不是把人财物都一分了之，大家长（中央）还必须承担维护大家庭稳定和全局性事务的责任，这也是当前事权和支出责任改革迫切需要解决的问题。