雄关漫道真如铁 而今迈步从头越【2】

四、《意见》的关键点和亮点

1.明确和缩小了事权范围，降低了改革推进的难度

《意见》将此次事权明确为“财政事权”，并将其解释为“一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责”。如上所述，事权是个极其宽泛的概念，包含内容很广，因此笼统地推进“事权划分改革”，牵涉面太广、太复杂而难以真正取得进展。而“财政事权”突出了“财政资金”和“基本公共服务”两个关键词，大大缩小了改革针对的范围，也降低了改革的难度。与此同时，“支出责任”也被限定为“与政府履行财政事权”相关的“支出义务和保障”。换言之，此次改革首先要厘清在由财政资金来提供的基本公共服务事项上，哪些方面由中央来决策，哪些方面由地方说了算？哪些由中央来执行，哪些由地方来执行？其次在划分好财政事权的基础上，再决定哪些钱由中央出，哪些由地方出。

2.主要按照基本公共服务“受益范围”原则来划分事权，并提出建立事权和支出责任相适应的制度

《意见》提出：第一，那些体现“国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国”的基本公共服务事权中央负责；第二，那些“地区性基本公共服务”事权由地方负责；第三，那些“跨省（区、市）的基本公共服务”由中央与地方共同负责。

主要按照“受益范围”原则来划分事权，看起来简单明确，但却是事权划分的根本性转变。如上所述，传统的事权划分遵循的是“谁家孩子谁家抱”和“地方政府负总责”的思路，尽管最终在钱的支出上并不一定都是地方政府来承担。举例而言，汶川地震后中央出台一项加固各地中小学校校舍的政策，这是一个涉及义务教育事项的基本公共服务支出，此时中央会针对不同地区采取不同补助的政策，东部发达省份可能中央出钱比例就很低，例如中央的份额是10%或20%；中部省份中央就多出点，所占比例是40%或50%；而西部的省份则中央可能拿大头，达到70%或80%；但不管中央出钱所占比例多少，这里的责任依旧还是地方的。

但是按照“受益范围”原则划分的话，如果是中央负责的事项，就会需要全部由中央来承担，而不能再像过去经常做的那样，要求地方提供相应的配套资金，由此所带来的是对传统的事权和支出责任划分思路一种颠覆性的转变。

与此同时，根据上述财政事权进一步划分中央与地方的支出责任，即中央的财政事权由中央承担支出责任，地方的财政事权由地方承担支出责任，中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任。

3.适度加强中央的财政事权，并强化中央的财政事权履行责任

《意见》提出，要“加强中央在保障国家安全、维护全国统一市场、体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面的财政事权”，并“逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权”。

与此同时，《意见》还提出，要“强化中央的财政事权履行责任，中央的财政事权原则上由中央直接行使”。

4.实现政府间财政事权和支出责任划分法治化和规范化，建立财政事权划分动态调整机制，并明确政府间财政事权划分争议的处理

《意见》明确，“要将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定，将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定，逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化”。

《意见》同时提出，“中央的财政事权确需委托地方行使的，报经党中央、国务院批准后，由有关职能部门委托地方行使，并制定相应的法律法规予以明确”。

《意见》还认为，“财政事权划分要根据客观条件变化进行动态调整，需要建立财政事权划分动态调整机制”，同时建议要“明确政府间财政事权划分争议的处理”。

总体来看，此次《意见》的关键思路是：“主要根据受益范围来划分中央与地方的财政事权和相应的支出责任，适度加强中央事权和相关的执行力，并提高事权划分和调整的法治化规范化程度。若《意见》得以贯彻实施，将是对已有事权划分思路的根本性调整，是现有中央与地方关系安排的重大转变，会对经济社会运行方方面面带来极其深刻的影响。

五、《意见》推进将面临的困难

1.按受益范围划分事权和支出责任的改革，将遭遇“中央决策、地方执行”传统模式和“部门同构、事权共担”格局的阻碍

在目前中国中央与地方关系下，绝大多数政策的出台和实施都遵循“中央决策、地方执行”的模式，即在中央政府层面，主要负责的是政策的出台（亦含有部分监督职责），而政策的具体实施基本上依赖于地方政府的执行。换言之，中央与地方是分别负责政策的不同阶段，中央部门极少参与政策的具体执行，这从中央政府部门本级支出和中央政府公务员所占比重远远低于世界平均水平，亦可以侧面看出。中国的中央本级支出只占全国财政支出的14.6%，而英国、美国和法国均高于50%，经济合作与发展组织国家平均为46%；中央政府公务员仅占公务员总数的6%，而世界平均水平在1/3左右。中国幅员辽阔、地区众多且差异显著，中央政府的本级支出和公务员比重过小，必然造成大量依靠转移支付和主要依赖地方配合政策实施的局面，而中央与地方这种“头小身子大”的格局也对中央与地方责权划分造成了深远的影响：

首先，中央在理论上保持着对任何事项绝对性的决策权威。这客观上是一个相对弱小的中央在面对如此庞大的地方时要维护统一和政令畅通的必然反应。因此，地方上的自主决策权事实上是无法得到真正保障的，“时刻与中央保持一致”是每一个地方所必须遵循的诫命，即使按照“事项影响范围原则”是那些本地辖区可以自行决定的地区性事务，地方政府也必须遵循中央的政策。

其次，地方在现实中对任何事项（包括全局性的事务）都有相当程度的自由裁量权。由于在政策的具体执行过程中，主要是依靠地方来加以实施，即一般所说的“上面千条线、底下一根针”，任何政策的实际执行效果都在很大程度上依靠地方政府尤其是基层政府的努力和配合，在中央相对有限的监管能力下，很难克服“信息不对称”的问题，所以造成了中央“有名无实”、地方“有实无名”的情况，即中央拥有名义上的至高权威、地方具有实际上的自由裁量权，中央与地方形成互为依靠、互为制约的独特状态，这也是以父权制为支撑的中央集权制的根本特征之一。

第三，中央与地方在机构设置上是同构的、在事权上是共担的。在“中央决策、地方执行”的模式下，容易造成中央与地方的各级政府在机构设置上的同构现象，即所谓“上下一般粗”，中央所具有的部门，地方上都要设置对应的部门，否则就会给具体政策的运作带来很大的麻烦。与此同时，由于中央与地方各负责政策的不同阶段，形成责权共担的局面，所以也很难分清到底哪些是中央的责任、哪些是地方的责任。

简而言之，在现有“中央决策、地方执行”和“部门同构、事权共担”的条件下，按受益范围划分财政事权和支出责任的改革必然会遭遇极大的困难。

2.提高财政事权和支出责任划分的法治化和规范化，面临着立法和司法领域发展的严重不足

目前对于事权划分的规范化、法治化，倾向于将其理解为“要将中央与地方在不同事项上的责权划分得足够细致，以至于能够形成一个庞大无比的中央与地方事权划分表，并据此加以规范化、形成相应的法律，从而实现所谓的各级政府事权规范化法治化”。事实上，无论这个事权划分表规定得如何详细，与纷繁复杂的现实情况相比总是不够的，而且规定得越细致，就越有可能带来不能适应快速变化的现实要求的问题。

首先，正如麦迪逊在《联邦党人文集》中所强调的：“在全国政府和州政府的权力之间划出一条适当界线，必然也是一项艰难的工作。任何人，只要他习惯于思考和辨别那些性质广泛而复杂的事物，都能体会到这件事情的困难程度”。一个中央与地方事项划分的抽象法律原则，在不同的场景下完全可以产生不同的结果。

其次，随着经济社会的发展，中央与地方在不同事项上的责权划分并非一成不变，而是根据时代的要求而不断变化。例如“规定工人的最低工资和最高工时”等“劳工保护”事项在美国原先一直属于各州管辖的事务，然而到了20世纪“进步时代”，加强劳工权利保护、禁止雇用童工等呼声越来越强烈，尤其是经过30年代的大萧条和罗斯福新政之后，“劳工保护”等事项也逐渐被纳入到联邦政府的立法范围之内。所以，即使是同样的抽象原则和法律条款，在不同的年代伴随着时代的要求和法律的实践，在中央与地方的责权划分上也可以产生出完全不同的效果。

可见，要真正提高财政事权和支出责任划分的法治化和规范化，必须充分发挥立法和司法领域在其中的作用，然而目前在这方面两者的发展还都相当薄弱。

在立法方面，我国的宪法对中央与地方权力划分的条款是非常模糊的，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方立法权力的说明也很简单，真正在立法方面对中央与地方权力进行界定的是《立法法》，它对地方立法权力有详细的说明，是中央—地方立法权力划分的基本法律。2015年《立法法》修订后将过去拥有地方立法权从“较大的市”范围扩展到“设区的市”，并且明确提出地方立法主要集中在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”。但是在具体操作层面，目前各个地方的立法力量非常薄弱，普遍存在立法人才欠缺的问题，在原先具有地方立法权的49个较大市中，主要负责立法工作的市法工委多数编制很少，最多的深圳为14人，最少的仅3人，而且大多还尚未满编，这从侧面也反映出地方立法工作的薄弱。从某种意义上说，虽然《立法法》早就规定地方立法权限，但对于大多数地方而言，地方立法工作还是新鲜事物，目前对于《立法法》所规定地方立法范围，即“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”，到底包括些什么内容，尚在讨论之中，还需未来地方立法实践的进一步明确。

在司法方面，在司法体系行政化以及属地化的环境下，司法不独立、判决不统一、地方保护主义倾向一直是司法体系的严重问题。因此早就有学者提出“司法权中央化”和发挥“司法审查”作用的建议。《立法法》第97条虽然也有规定审查的条款，然而上述的审查机制具有偶然性、临时性、不确定性，并不是真正意义上、在实践中可以发挥切实作用的司法审查。
在缺乏立法和司法领域的有力支撑下，推进财政事权和支出责任划分的法治化和规范化便难以有足够的凭借。

六、未来所需的改革举措

1.将“中央委托地方行使的事权规范化法治化”作为突破口

如上所述，在“中央决策、地方执行”和“部门同构、事权共担”的条件下，完全属于中央的事权和完全属于地方的事权都是少数，而且是比较容易厘清的，绝大多数财政事权，都会是中央与地方的共担事权，其中中央委托地方执行的事权又会占据绝对的比重，这些事权的划分将会是改革的难点。

在此情况下，如何规范化和法治化中央委托地方行使的事权就是推进相关改革的重中之重。现实情况是，目前大量的这种事权划分主要依据的是各个职能部门的红头文件，充满了随意性和不确定性。因此，可以充分借鉴日本分权改革的经验，将中央部门委托地方政府执行的“机构委任事务”法治化作为突破口（西尾胜，《日本地方分权改革》）。

2.考虑制定相关的《中央与地方关系法》

制定《中央与地方关系法》，一直以来有学者在呼吁。由于不具备相关的条件，所以相关的建议不了了之。但从目前来看，各方面的条件要比过去成熟得多，要顺利推进《意见》的实施，可以考虑制定相关的《中央与地方关系法》，这也是我国中央和地方关系调整的必然举措。

3.加强立法和司法，建立健全中央和地方调节机制

首先是加强立法和司法的独立性。其次是要培养司法的权威性，可由最高法院设立巡回法院和上诉法院来审理跨省、以及省内涉及中央法规执行的案件。长远来看，可以设立行政系统内的“中央与地方关系仲裁委员会”，来处理一般性的中央与地方、地方与地方之间纠纷的司法仲裁机构，而更重要的案件可交由宪法法院来加以审理。（作者单位：国务院发展研究中心发展部）

（来源：中国发展观察杂志）