低收入国家债务可持续性框架及其在国家风险管理中的作用

近年来，债务可持续性框架分析在国家风险研究与管理领域得到了更多的重视，部分研究机构已经将其作为评估低收入国家债务、经济或整体风险水平的主要依据。相关机构可以在现有基础上，站在“中国视角”，在国家风险管理中合理利用这一分析框架，更好地为我国提升开放型经济水平服务。

低收入国家债务可持续性评估框架简述

2005年4月，国际货币基金组织（IMF）和世界银行共同创立了“低收入国家债务可持续性框架（简称DSF），并在债务分析和对一国的援助贷款操作中加以应用。2006年、2009年和2012年，IMF对DSF进行了梳理与调整，并评估了该框架在多边债务减免计划（Multilateral Debt Relief Initiative，MDRI）下的实际作用。其中，2009年的梳理集中于讨论增强DSF操作的灵活性；2012年的调整主要着眼于DSF能否适应低收入国家环境变化等问题，同时不再讨论DSF是否有实际作用的议题，转而更多地讨论技术细节，如，考虑外汇流入较多国家的实际情况，调整计算权重；加大包括或有债务在内的对公共债务和财政失衡问题的分析；增加债务风险评级以弥补外部公共债务、国内公共债务以及私人外部债务分析的不足；当一国陷入债务危机时，考虑该国政治与经济状况的特殊之处；发挥债务可持续分析方法（Debt Sustainability Analyses，DSA）的作用，尤其是对投资拉动型经济体的应用。

（一）债务可持续性框架的目标

DSF的主要目标如下：1.指导债务国与债权国的借贷活动，在充分考虑低收入国家宏观经济增长前景的情况下，使低收入国家的借贷行为与其现实融资需求和未来偿债能力相适应，增强债务国再融资和债务管理的能力。2.为债权国提供指导标准，以确保贷款与债务国的发展目标与长期债务可持续能力相一致。3.增强世界银行与国际货币基金组织的债务评估能力及政策建议的有效性，帮助债务国抵御可能发生的潜在债务危机并尽早采取预防措施，防止其陷入债务恶性循环的困境。

（二）债务可持续性框架的主要内容

1.债务可持续性评估

债务可持续性评估主要分析的是外部债务（尤其是外部公共债务）水平。首先，建立一系列债务指标，包括外债总额现值占国内生产总值（GDP）的比率、外债总额现值占出口收汇的比率、外债总额现值占财政收入的比率，当年偿债额占出口收汇的比率以及当年偿债额占财政收入的比率。其次，建立指导性债务衡量指标，每一指标的高低依赖于债务国的政策和制度水平，该水平通过世界银行的国家政策及制度评估指标（Country Policy and Institutional Assessment，CPIA，亦称政策执行力指标）体现出来。再次，确定债务国所属的CPIA类别（即国家政策及制度评估能力属于“强、中、弱”）；第四，代入已知的各项数据计算债务指标，将计算结果与债务国所属CPIA类别的“门槛值”进行比较，并对这些指标进行具体分析。

最后，根据债务可持续性评估的结果，结合债务可持续性分析（主要是压力测试），可以得出一国的外部债务风险水平（详见表3）。需要指出的是，在评估整体债务风险的同时，还需要对上述债务指标进行具体分析，以客观反映一国债务状况。

可以看到，除后续数据整理、现值计算等步骤之外，较为关键的问题是如何确定债务国所属的CPIA类别，并与之相对应的门槛值进行比较。2013年，国际货币基金组织与世界银行对CPIA进行了调整，即当年偿债额/财政收入比率的门槛值有所降低。世界银行每隔一年或两年将发布新的国际开发协会资源配置指数（IDA Resource Allocation Index，简称IRAI），该指数主要从宏观经济管理、结构化政策、社会发展政策、公共部门管理四大部分进行评估。根据IRAI得分值对应的区间，可以确定债务国所属的CPIA类别。

2.债务可持续性分析（DSA）

除债务可持续性评估之外，DSF还包含债务可持续性分析（Debt Sustainability Analysis，简称DSA）。DSA主要考察在现行宏观经济政策下一个国家或政府是否能够维持其债务水平而不出现违约的风险——通过预测一国未来20年的债务负担水平，采取压力测试和预测的方法研究外部风险以及本国经济政策变动带来的冲击，并根据一国经济政策与经济制度的有效性评估发生债务危机的可能性，最终提出整体性贷款策略以及防范债务危机的措施。就具体内容而言，其主要研究“两个可持续性”：一是公共债务的可持续性，二是对外债务（特别是中长期外债）的可持续性。研究步骤如下：首先，根据一国各宏观经济指标的预测值来估计负债率等债务指标在未来数年内的变化，这些债务指标要处于一个相对合理的区间内，且不能有大幅的波动。其次，对这些债务指标进行敏感分析（即情景分析），主要考察可能出现的各种负面情况，即假设某些宏观经济指标变量（如经济增长率、利率、汇率、财政余额、经常账户余额等）出现变化是其对一国一段时间内债务水平的影响。