低收入国家债务可持续性框架及其在国家风险管理中的作用【2】

债务可持续性框架的优点与不足

债务可持续性评估与分析已经成为国际货币基金组织和世界银行的主要分析方法，对低收入国家借入高成本资金起到了一定的抑制作用，为低收入国家制定谨慎的借款战略提供依据，并警示这些国家需要做好债务事前管理而不是事后处理。目前，对未获债务减免的国家，国际货币基金组织已使用DSF来监控各国的各项债务指标，由此评价其是否有资格获得债务减免。国际开发协会（IDA）和非洲开发银行（ADB）已利用DSF来分配无偿援助资金，部分区域性金融组织也已同意采用债务可持续性框架。可以看到，DSF提供了分析一国债务负担尤其是外部债务负担的相对有效的方法，对评估一国政府的主权信用、一国债务风险水平及未来正常的对外偿债能力具有积极作用。

另一方面，DSF还存在一些不足，这主要表现在以下几个方面：一是从框架指标与测算方法来看，以国家政策和制度评估指标量化评定一国政府政策进而判断外债水平是否恰当尚存争议，债务负担指标的测算与假设高度相关，设定者“专家小组”的主观色彩会产生很大影响。

二是从指标和数据应用来看，CPIA的判别标准以及数据的可获得性问题难以解决。如前所述，CPIA是债务可持续性评估的关键指标，但其政策执行力“强、中、弱”门槛值的设定主要依据IMF和世界银行自己的标准，而这一标准在一定程度上相对更多地体现了西方国家在国际经济金融舞台上的利益所在，并不能完全反映低收入国家债务可持续性评估的科学性。国际货币基金组织和世界银行是低收入国家债务可持续性框架的初创方和使用方，其同时也是低收入国家主要的多边债权人，难以科学、公正地对待低收入债务国。另一方面，债务数据尤其是外债数据的可获得性问题难以解决，国际货币基金组织和世界银行所提供的债务数据库中许多数据欠缺，例如低收入国家和部分发展中国家未来几年的外债现值就难以查到。

三是从适度债务规模的角度来看，DSF没有考虑到债务增量对低收入国家经济发展的积极作用。按照低收入国家债务可持续性框架的设计，债务增量会使得其债务规模不断扩大，债务国的债务指标可能会因此而恶化。但需要指出的是，新借入的中长期外债只要“用在其应该用的地方”，就会促进债务国的经济发展，从而增强债务国的未来偿债能力和意愿，形成潜在的良性循环。但是DSF更多地考虑债务水平的上限控制，而忽视了对适度债务理念的运用，这使得国际货币基金组织和世界银行等机构有可能做出不恰当的贷款或资金援助决策，并强迫受援国接受为实现这些决策而实施的强制性货币政策和财政政策。

债务可持续性评估框架在国家风险管理中的应用

（一）债务可持续性评估框架的积极作用

1.有助于评估发展中国家对外支付能力

对一国债务水平尤其是外债规模进行分析是国家风险管理与研究的主要内容之一，尤其是对于出口信用保险视角下的国家风险，更需要通过分析外债规模以评估一国政府的对外支付能力和主权信用的可信性。DSF为国家风险管理与研究提供了新的评估视角与判断标准，增强了外债分析的实用性和直观性。

2.有助于对低收入国家经济状况做出预测与展望

大部分低收入国家的经济基础薄弱，内生发展动力不足，经济增长在相当程度上依赖国际金融机构提供的免息贷款和优惠贷款，或部分国家或银行提供的官方援助和商业贷款。在对这些国家进行国家风险分析时，可以加大对外债指标的分析力度，重点通过对其债务可持续性的分析，评估、展望其经济增长与复苏趋势和未来发展前景。

（二）债务可持续性框架的应用

鉴于数据与资料的可获得性，国家风险管理与研究可以从以下几个方面对DSF加以应用：一是简单参阅国际货币基金组织和世界银行不定期发布的国家报告（Country Report），直接获取债务可持续性评估结果，并将国家报告的内容作为国家风险评估的参考。二是国家风险评估机构利用现有的数据库资源和业务经验，根据CPIA自行测算债务可持续性并对相关指标进行具体分析，对于某些无法获得的数据指标可以用相似指标代替。三是将DSF尤其是其对外债的分析作为低收入国家及重债穷国国家风险评估的重要内容，强化分析的深度与广度。

需要注意的是，DSF分析只是债务可持续性研究的方法之一，虽具有相当程度的权威性和操作性，但相关机构在具体应用中仍需要结合我国对外经济合作的实际需要，对他国实际国情具体分析，并保持国家风险管理与研究的独立性与客观性。此外，可以加强与世界银行经济学家的交流，探讨债务可持续性框架的研究方法与基本思路。（作者单位：中国社会科学院政府政策与公共管理系）