独立财政机构的发展及对中国的启示（下）【3】

独立财政机构发展对我国现代财政制度改革的启示

十八届三中全会以来，中央强力推进改革，我国建立现代财政制度在多方面取得进展。但仔细观察也可发现，改革面临多方面的困难，前进步履艰难：有的改革步伐低于预期，列上日程的改革措施迟迟不能出台；有的改革措施已形成了相应的法律法规，但新的运行规则却迟迟不能落地；有的改革措施甚至出现了“进两步退一步”的局面（如对地方融资平台的清理和清理违规税收减免等）。难免有人会发出“改革空转”的感慨。出现上述局面，原因是多方面的：首先，我们已初步建立起了适应市场经济要求的财税体制。现在推进财政体制改革，更多是在既有框架下做“完善”的文章，它给人们带来的新鲜感、冲击感远不如20世纪90年代搭建市场经济框架、“新旧模式转换”那么强烈。其次，财政改革牵一发而动全身。如果说税收制度优化调整的是政府与企业、居民的分配关系，那么，完善分税制、完善转移支付制度调整的则是政府间的利益分配关系，完善预算管理体制调整的是同级政府内部决策层、财政管理部门、规划发展部门、各支出部门之间围绕预算资金分配、使用和管理方面的权利义务关系。如果说前者尚有可能通过集中政府力量、集中决策权予以强力推动的话，那么后两者则只能通过完善相关机制，重构权利义务关系的方式予以解决。因此，建立现代财政制度，需要从重构政府、企业、社会关系的高度进行全盘谋划。仅靠有关部门“壮士断腕”“对自己狠点”，是难以“走出一片新天地”的。再次，法制化水平低是现阶段我国财政改革面临的一个突出问题。但遗憾的是，本轮改革沿袭了过去“由行政主导”的做法，出现了借助 “行政手段”来推动“依法治国”的局面。在“有法不依”的大环境下推行新的法律法规，效果不彰、执行遭遇“打折扣”也是意料之中的事。

独立财政机构以其自身的新鲜实践，丰富了现代财政制度的内涵，为推进我国财政制度改革提供了新的启发。独立财政机构的成功实践启示我们：

1.推进现代财政改革，应当把加强人大监督作为突破口。现代财政运行一头托着政府，一头托着议会（人大），在社会治理架构中发挥着重要的基础性作用。近现代财政的发端，就是英国“光荣革命”确立了议会对财政的主导权。我们推动建立现代财政制度，必须做实人大监督，并把加强人大监督作为推动财政运行民主化、法治化、透明化的突破口和重要抓手。

2.应建设充满活力的财政委员会，扭转预算监督严重缺位的局面。在现行的法律架构下，把审查、批准决算的权力赋予给了各级人大常委会。而具体职能则主要由人大常委会的财经委员会所承担。面对能力不足的困扰，全国人大常委会、各省级人大机关常委会又普遍设立了预算工作委员会作为财经委员会的助手机构。这样层层委托下来，就带来了权责不清、难以问责的难题。既有的制度设计并没有完全发挥出应有的活力。我们应当借鉴国际经验，将预算审查职能从人大常委会财经委员会中剥离出来，在县级及以上人大常委会普遍设立预算委员会，并赋予其审查、监督政府预算和决算的专责，以改变预算监督长期严重缺位的局面。

3.应充分发掘预算工委的制度潜力，为推进改革凝聚力量。财政改革往往涉及重大利益关系的调整。公众对改革方案的认同，社会舆论的压力，是改革得以顺利推进的必要前提。独立财政机构以独立的身份，对财政收支做出预测，对政策成本做出分析，客观上是对政府改革政策的一种“背书”，这是有利于遏制利益集团势力、凝聚改革认同的。因此，独立财政机构是推进财政改革的“正能量”。我国预算工作委员会的设立，已经为充分发挥其正能量打开了大门。现在应该做的，就是推动县级及以上人大常委会普遍设立预算工作委员会，同时根据其履职需要，充实其人手，增加其经费投入，强化其工作独立性和透明度。

4.推进现代财政改革，还应当善于从政府全局的高度进行谋划和操作。在很大程度上，预算管理改革解决的是公共资金如何分、如何花、如何监督和如何问责的问题。只有着眼于理顺财政部门和政府决策层、规划发展部门（发改委）、各支出部门之间的权利义务关系，才能引导预算管理步入高效运转的轨道，才能有效提升财政资金的使用效率。这显然是政府决策层（乃至中央政府决策层）的责任和义务。当前，由财政部门主导推动的预算管理改革面临重重阻力，一个重要原因也正在于此。（作者单位：国务院发展研究中心宏观经济研究部）