独立财政机构的发展及对中国的启示（下）【2】

独立财政机构所发挥的作用

独立财政机构的快速发展是“次贷危机”以来的新现象。现在就试图对其在财政管理新框架中的作用做出全面而系统的评价，显然还为时尚早。但从代表性国家的情况看，独立预算机构显然发挥了正面的作用，基本达到了制度设计者的预期。以澳大利亚为例，澳大利亚国家审计署对议会预算办公室（Parliamentary Budget Office，PB0）的绩效审计报告就明确提出：自2012年7月运行以来，议会预算办公室有效地履行了其法定义务，并被看作是预算与财政政策领域独立的、可信赖的、权威的分析来源”。概括而言，独立财政机构的作用主要表现在如下几方面：

1.改变了预算管理程序，提升了预算编制和管理水平

通常情况下，一个国家的预算报告是由政府部门（如财政部）负责准备、提交的。但部分国家独立财政机构的成立，负担起了预测财政收支变化的责任，改变了由政府部门垄断预算报告准备过程的局面。仍以英国为例。预算责任宪章规定，财政大臣向国会提交预算报告或年中预算执行报告，在通常情况下需要提前至少10周告知预算责任办公室。在接到相关通知之后，预算责任办公室会和财政部共同拟定一个时间表，就双方围绕经济和预算预测、政策成本预测等事项开展沟通做出安排。预算责任办公室首先会根据自己对经济运行状况的预测估计政府（乃至整个公共部门）的各项分类收入和支出，并据此汇总出收入和支出的总量和变化趋势，评估政府实现中期预算目标的前景；然后，预算责任办公室将上述预测结果和评估结果提交给财政大臣，征求其意见；根据来自财政部的反馈意见，预算责任办公室再对经济和财政预测做出修正；最后，预算责任办公室向财政大臣提交其最终预测结果和评估结果。在业务磋商和意见反馈的过程中，由于双方的观点和意见对各自而言十分重要，预算责任办公室和财政部都很重视来自对方的意见。就这样，预算责任办公室嵌入到了财政部（英国政府）预算准备和管理过程之中，成为推动财政部提高预算管理水平的重要力量。

2.加强了议会财政监督，提升了公共政策的质量

监督和制衡是现代预算制度的基本原则。要有效地对预算实行监督，议会就必须具备相应的能力和条件。现代政府规模庞大，运行流程复杂，资金收支种类繁多。即便是外部的专业人士，往往也难准确把握政府财政运行的全貌，更不用说评估特定领域内财政资金使用的绩效了。独立财政机构设立以后，通过定期发布预测报告和政策分析报告，改变了议员们在信息获取方面的劣势地位（相对于政府而言），为加强预算监督创造了有利条件。

独立财政机构的设立，还降低了执政党利用政府内部信息谋求有利竞选地位的可能，使在野党和执政党得以公平地开展“政策竞争”。正像澳大利亚国家审计署对议会预算办公室的评价那样：“受到咨询的相关各方都认为，议员们破天荒地能够在议会周期的各个阶段获得独立的政策成本分析和信息提供服务，并且，大家都认为其提供的成本分析是高质量的……，相关各方也都同意，议会预算办公室的工作提升了竞选承诺的透明度，便利了围绕公共财政事务更有效地开展公开辩论”。独立财政机构对中长期财政风险的揭示，也对在任政府片面追求短期政策效应的机会主义行为构成强有力的制约。它引导着朝野力量“眼光朝内”，把重点放到完善政策设计、提高资金使用效率上。这些，都是有助于推动提升公共治理水平、促进财政可持续发展的。

3.提高了财政运行的可持续性，提振了公众对政府的信心

独立财政机构独特的角色定位（客观、独立、非党派）为其带来了超脱的身份和高质量的预测和分析报告。政府、议会越重视发挥独立财政机构的作用，对其预测和分析成果采纳得越多，就会有越多的社会公众认为其尊重科学、具有专业精神；就会有越多的社会公众认为其摆脱了政党的私利，在追求健康的、可持续的发展。