吴涧生：TPP和“一带一路”的比较与启示

TPP和“一带一路”的进展与前景

TPP是由美国主导、日本和加拿大等12个成员国共同参与谈判的一项多边自由贸易协定。国际金融危机爆发后，出于应对危机和美国战略重心转移的需要，加之美国反恐战争和伊拉克战争基本结束，奥巴马政府于2008年11月宣布美国正式加入。此后，在美国的主导和推动下，TPP谈判进入快车道，越南、秘鲁、澳大利亚、马来西亚、加拿大、墨西哥、日本等国家相继加入谈判。截至目前，TPP已先后举行过19轮谈判和多次部长级会议。

2015年10月5日，TPP部长级会议在美国亚特兰大结束，谈判各方最终达成妥协，同意大幅降低货物贸易关税和非关税壁垒，未来大约有1.8万种商品关税将逐步削减或完全取消。同时，对原产地规则、电子商务、政府采购、竞争政策、国有企业、知识产权、劳工、环境、中小企业、监管一致性、透明度和反腐败及争端解决等议题进行统一规范。今年2月初，TPP协定正式签署，但其生效或实施还须经各成员国的国内立法机构审批通过。按照协定，协定签署后的两年内若各成员国通过国内立法审批，则在接到所有国家完成批准程序书面通知后的60天起开始生效；若未能全部通过，则在至少6个国家完成批准程序书面通知后的60天起开始生效，但前提条件是，这些国家2013年GDP占全部成员国GDP的比重须达到85%以上。据IMF统计数据显示，2013年美日两国GDP占全部成员国GDP的比重分别达到60.2%和17.8%。这意味着，美日两国举足轻重，若有一国不能通过，则TPP将无法生效。

目前看，美日两国仍面临一定困难和阻碍，特别是正值美国总统大选之际，共和党特朗普和民主党希拉里均对TPP持有异议或表示反对，加之美国的一些劳工组织和环保组织也不时强烈抗议，增加了TPP通过国会审批的不确定性。综合分析，TPP最终通过美国会审批的可能性依然较大。目前，韩国、印尼、泰国、台湾地区等正在积极谋求加入TPP，未来其成员可能逐步覆盖整个亚太地区。

“一带一路”倡议，是中国与沿线国家和地区共同建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的简称。2015年3月28日，中国政府正式对外发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，首次提出了共商、共建、共享的原则，以加强政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金流通、民心相通为重要内容和主要抓手，加强同沿线国家发展战略对接，不断扩大彼此间战略契合点和利益汇合点，从更大范围、更高水平、更深层次全面开展全球性区域合作。这一倡议一经提出，得到了国际社会的高度关注和沿线大多数国家的积极响应。

“一带一路”倡议是新时期中国对外开放和经济外交的顶层设计。两年多来，沿线国家和地区基础设施互联互通、国际产能合作及国际经济合作走廊建设有序推进，成效逐步显现。2015年，中国企业对“一带一路”相关国家直接投资额达148亿美元，增长18.2%；新签对外承包工程合同额926亿美元，增长7.4%。目前，中国在与有关国家发展战略对接方面已经达成多项重要共识，有70多个国家和国际组织表达了合作意愿，与30多个国家已签署共建“一带一路”谅解备忘录，与20多个国家开展了机制化的国际产能合作，其中仅中哈两国的产能合作就达成52个项目，总投资超过240亿美元。与此同时，亚洲基础设施投资银行协定顺利签署，并正式投入运营；丝路基金已开展了实质性项目投资，巴基斯坦卡洛特水电站成为其首个投资项目；双多边产能合作基金加快设立，中拉、中非等多个产能合作基金开始运行；高铁、核电等重点领域“走出去”取得新突破，一大批示范基础设施项目和国际产能合作项目正在积极有序推进。

“一带一路”倡议是中国的，但创造的机遇是世界的。这一倡议的提出，顺应了当今时代潮流和亚欧非大陆谋合作、求发展的共同愿望和切身利益诉求。可以预见，未来的“一带一路”，既是一条通往沿线各国的商贸之路，也是一条东西方文化交流、文明互鉴之路，更是一条平等互利、合作共赢、开放发展之路。“一带一路”带给未来世界的，将是一幅亚欧非大陆和衷共济、繁荣发展的崭新历史画卷。

TPP和“一带一路”之比较

下面，拟从覆盖范围、涉及议题、设定标准、既定目标、形成机制和全球经济治理等多个维度对TPP和“一带一路”进行分析比较。

1.从覆盖范围看，TPP有12个成员国，其总人口、经济规模和贸易总量分别占全球的11%、36%和27.6%，成员遍布北美、南美、东亚、东南亚和大洋洲，横跨太平洋。在这些国家中，既有人口大国，也有人口小国；既有资本主义国家，也有社会主义国家；既有基督教国家，也有佛教国家，还包含儒家文化圈；既有发达国家，也有发展中国家；既有以制造业为主导产业的国家，也有以资源为主导产业的国家。

“一带一路”包括中国在内共有65个国家，大多是新兴经济体和发展中国家，遍布亚欧非大陆及其附近海洋，其总人口、经济规模和贸易总量分别占全球的63%、29%和27.8%。这些沿线国家能源矿产资源富集，基础设施建设需求强劲，且各经济体比较优势明显，经济结构互补性、互利性较强，显示出巨大的合作潜力和广阔的发展前景。通过比较发现，TPP的经济规模超过了“一带一路”，且两者的贸易总量大体相当，但“一带一路”在人口规模上拥有绝对优势，而这也正是其未来发展的最大潜力所在。

2.从涉及议题看，TPP正文包括30章内容、28个实体性和程序性议题，不仅涵盖WTO和区域贸易协定的传统议题，而且较多涉及服务投资领域和边境后规则，并涵盖国有企业、电子商务、劳工、环境、竞争政策等“21世纪新议题”，超过了以往任何一项自由贸易协定。TPP倡导包容性贸易，加强成员国的合作和能力建设，帮助中小企业了解并利用好相关条款，以确保规模不同的经济体和企业均能从中获益。同时，注重解决数字经济和国有企业带来的新的贸易挑战，促进创新能力、生产力和竞争力的提升，以谋求引领国际经贸新规则的主导权和话语权。

“一带一路”作为一项全球性区域经济合作战略倡议，既注重加强基础设施互联互通和双边经贸投资产业合作，也注重推进双边投资协定签署和自贸区谈判，涉及基础设施、经贸合作、产业投资、能源资源、金融合作、人文交流、生态环境和海上合作等八大领域。其中，经贸合作、产业合作、金融合作和生态环境与TPP议题有较多重合，但对于基础设施、能源资源、人文交流和海上合作等领域，TPP却关注较少。同样，TPP涵盖的许多议题，中国目前也没有涉及，有的即使有所涉及，但相较TPP的高标准仍存在较大的差距。

站在中国的角度言，TPP议题大体可分为三大类：第一类是13个传统议题，主要包括货物的国民待遇和市场准入、原产地规则和原产地程序、纺织品和服装、海关管理和贸易便利化、贸易救济、卫生和植物卫生措施、技术性贸易壁垒、投资、跨境服务贸易、金融服务、商务人员临时入境、政府采购和知识产权等。第二类是中国签署的自贸协定中已涉及的9个新议题，但其内涵和规则标准与TPP存在差异。主要包括电信、电子商务、竞争政策、环境、合作和能力建设、透明度和反腐败、管理和机构条款和争端解决等。第三类是中国签署的自贸协定中尚未涉及的6个新议题。主要包括政府采购、国有企业和指定垄断、劳工、竞争力和商务便利化、发展、中小企业、监管一致性。

3.从设定标准看，TPP虽然本质上仍属于FTA范畴，但其协议内容和标准均显著超过现有FTA的水平。TPP的“高标准”带有显著的美式自由贸易特点，很大程度上体现了美国的国家战略利益。TPP在传统议题领域实施较WTO更加自由便利的规则，在新议题领域设置了向发达经济体国内法规和监管看齐的规则。如，在货物贸易领域要求最终实现全部贸易品零关税，在服务贸易领域采用了“准入前国民待遇+最惠国待遇+例外条款”这一自由化程度较高的方式，在服务贸易、金融服务、投资等领域均采用“负面清单”的模式，在知识产权领域提出的标准也明显高于WTO《与贸易相关的知识产权协定》（TRIPS）的水平。在劳工和环境条款方面，主张与贸易相挂钩，强加于别国较高的劳工和环境标准等；在竞争政策上，禁止给予国有企业或特定企业垄断权力，主张实施全面竞争中立原则，并单设“国有企业”一章要求禁止和取消对国有企业的政策支持、财政补贴和其他福利待遇的贸易条款等。

“一带一路”本质上属于全球性区域合作大平台，其内涵可能超过TPP。但仅从经济意义上讲，“一带一路”的开放水平和相关议题标准与TPP的高标准还存在明显的差距。TPP一旦生效，势必会对中国经济乃至“一带一路”形成较大的压力和挑战。从影响程度来看，TPP的议题也可大体分为三大类：第一类是规则标准与中国的改革目标基本一致，其影响程度较小。如，大部分的传统议题及合作和能力建设、透明度和反腐败、竞争力和商务便利化、发展、中小企业等新议题属于这一类。第二类是规则标准与中国现行制度差异较大，其影响程度较大。如，传统议题中政府采购和知识产权的若干内容，以及新议题中的国有企业和指定垄断、环境、争端解决等内容属于这一类。第三类是规则标准与中国现行制度存在根本性冲突，其影响程度很大，甚至危及中国的国家经济安全。如，新议题中的电信、电子商务和劳工等内容就属于此类。事实上，这些方面也是中国未来加入TPP必须严守的“红线”或“底线”。

4.从既定目标看，TPP旨在为美国等发达经济体开辟新的亚太市场，企业自由无障碍进入亚太地区，从而扩大对该区域的出口，促进本国经济增长和就业增加。同时，TPP推行全面市场准入，取消或削减所有货物和服务贸易以及投资的关税和非关税壁垒，促进区域内生产和供应链的发展。更重要的是，TPP作为区域经济合作的重要平台，旨在引领和重塑全球经贸投资新规则，为亚太乃至全球贸易自由化提供重要范本。

而“一带一路”旨在促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，与沿线国家和地区共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作新构架。一方面，推动沿线国家发展战略相互对接，加快同周边国家基础设施互联互通，促进区域贸易投资便利化，形成以周边国家为基础、辐射“一带一路”、面向全球的高标准自由贸易区网络，为推动亚太自贸区（FTAAP）建设奠定基础。另一方面，培育和提升中国企业参与国际合作竞争新优势，深化与沿线国家和地区的务实合作，形成更大范围、更宽领域、更深层次的区域经济一体化新格局，共同打造政治互信、经济融合、文化包容、安全互助的利益共同体、责任共同体和命运共同体。

5.从形成机制看，TPP的生效或实施须经其成员国立法机构审议通过，因而是一个具有很强法律效力的制度安排。为了实现既定目标，TPP成立了跨太平洋伙伴关系委员会，还就能力建设、竞争力、发展、中小企业、监管一致性、争端解决等领域设立了专门委员会，以确保其相关条款的有效实施。

而“一带一路”还只是一个全球区域合作发展的理念和倡议，缺少像TPP那样的一些法律条款和制度安排，还不是一个具有法律约束力的实体和机制，进入门槛还比较低。目前，“一带一路”更多是在不打破现有国际规则下对全球经济治理体系的一种补充与完善，如倡导设立亚投行和丝路基金等。

6.从全球经济治理看，美国主导并力推TPP，不仅旨在重返亚太和实行亚太再平衡战略，也意在谋求引领未来国际经贸投资新规则。历史地看，美国通过区域贸易协定影响全球主流规则进而主导国际经济秩序是有先例的，这从北美自贸区对WTO规则的影响上就可见一斑。未来，美国很可能将TPP的部分成熟新议题和高标准纳入WTO谈判，从而彰显其在全球经济治理和国际经贸规则制定中拥有的主导权和优势地位。

而中国推进“一带一路”建设，倡导“共商共建共享”的全球治理理念，弘扬合作共赢、开放包容的丝路精神，主张不限国别范围，不搞封闭排外机制，不以改变他国政治制度为目的，有意愿的国家和经济体均可参与。实际上，这为国际社会提供了一个包容性巨大的发展平台，特别是在当前全球经济复苏缓慢的大背景下，这一合作大平台已经或将继续为全球经济复苏和区域经济合作注入新的活力和动力，不断传递一种正能量。从这一点讲，“一带一路”的贡献超过了TPP。而TPP具有的独享性和排他性特征，将对其他非成员国带来不利影响，因而对全球经济复苏和可持续发展带来的是正的或负的溢出效应目前还不得而知。与此同时，“一带一路”不仅为全球经济治理输送有效的公共产品，也为全球经济治理改革提供务实的“中国方案”。如，加强同周边国家基础设施互联互通，推进国际产能合作，加强区域性开发金融合作制度安排，积极开展与各自发展条件和水平相适应的双边投资协定谈判和自贸区谈判等，这些实际上都有助于中国今后提出既利全球合作又利沿线各国发展的国际规则。