留守村治理困境及破解之策【2】

“留守村”为何难治理

“留守村”为何难以治理？笔者认为，城乡二元结构是“留守村”产生的历史和制度根源，基层自治组织履职难、治理失效是“留守村”难以治理的主体性因素，而社会支持体系不完善、互助网络的失灵增加了“留守村”治理的复杂性。

城乡二元结构难打破，资源配置失衡

城乡二元结构包括二元经济结构和社会结构，它是造成对农民权利忽视和对农民权利保障的法律救济不力的社会制度根源。其中，城乡二元经济结构导致了城乡收入差距的拉大。大量农民涌入城市，而又无法在大城市落户，享受均等的公共服务，不得不将养老、教育等方面的社会成本转嫁给了农村，造成了农村留守群体的权益受损。城乡二元社会结构的存在，造成了城乡之间社会公共服务的巨大差距；建立在户籍制度之上的教育、医疗、养老等一系列的制度安排，严重损害了留守群体的权益。

城乡二元结构的存在，导致了资源配置的不合理，人为造成大量的留守群体，“留守村”数量持续增加直接造成了“留守村”治理的困境。

基层自治组织履责难，服务动力不足

管理村庄公共事务，为广大村民提供高质量的公共服务是村委会等基层组织的责任所在。农村留守群体作为村庄主体的重要部分，其特殊的群体需求，给村委会的管理服务提出了新的挑战。当前“留守村”治理难的一个重要原因就是基层自治组织职能缺位，服务效能低下。调查中普遍发现，村委会组织对于留守群体的重视程度不够，干部大多都对此习以为常，见怪不怪。只要没发生影响重大的社会性事件，村委会干部一般不会过多关注这些留守群体的生活情况。

由此，面对规模庞大的农村留守群体，很少有村委会对本村留守儿童、妇女以及留守老人的数量和动态展开信息调查并建立专门的档案。特别是在自上而下的压力型体制下，村委会行政化倾向严重，对这些群体的诉求反应不及时，解决问题的动力不足。如果上级政府没有明确要求村委会干部关注这些群体，村干部并不会主动去了解他们的所思所想，解决他们的问题，由此加剧了“留守村”治理难的困境。

社会支持体系不完善，救助网络失灵

社会支持体系涵盖了留守群体所处的各类农村社会关系的总和，包括与之相关的各种社会组织服务机构。当前我国正处于社会转型期，传统的农村社会支持体系已逐步瓦解，而新型的社会支持体系明显发育不足。乡村社会由封闭走向开放，我国农村由熟人社会正转向半熟人社会和陌生人社会，农村邻里关系的逐渐疏远以及社会组织发育的不足，导致农村社会救助网络的失灵。

在“留守村”中，大部分青壮年男劳动力流入城镇和城市，农民之间天然的生产和生活联系逐渐瓦解，邻里之间互帮互助的救助网络濒临破裂，留守群体之间的关系日趋淡漠。在传统邻里关系逐渐瓦解的同时，现代的乡村社会组织发育滞后，法律、契约等保障也无法在短时期建立起来，从而导致乡村社会救助网络的失灵。留守儿童、妇女和老人被更加孤立起来，境况进一步恶化。