［摘要］本文以四川芦山地震灾区的灾后住房恢复重建为例，通过构建“需求—能力—差距—影响”的分析框架，利用灾区252户受灾家庭的调查数据，研究了受灾居民的住房安全需求与满足能力，分析了两者之间的差距及其影响。研究得出的结论包括：倒房重建家庭主要面临经济负担过重、重建物资供给不足的问题，损房维修家庭则主要面临住房安全改善要求与政策约束之间的矛盾，这种安全需求与满足能力之间差距，让受灾家庭成员承受着沉重心理负担。
一、问题的提出
“重建更美好家园”（Building Back Better）成为世界各地灾后恢复重建的一致目标。［1］受灾居民获得满意的安全住房是实现这一目标的必不可少内容。在灾后重建过程中，哪些因素影响着受灾居民住房安全需求的满足程度呢？已有的研究成果给出了部分答案。首先，灾后重建模式直接影响居民住房的获取周期和质量水平。政府主导、慈善主导、市场主导是常见的三种灾后恢复重建模式，每一种模式在满足受灾居民住房安全需求方面都存在优点与不足，例如，政府主导重建模式下，受灾居民住房需求往往可以较快得到满足，同时又不得不在住房位置、风格甚至质量等方面做出让步；慈善主导模式下，受灾群众需承受更长的住房重建周期，而市场主导模式则会让居民面临住房获得成本增加的风险。［2］其次，受灾家庭的经济能力是影响其住房安全需求满足程度的另一重要因素。脆弱性的根源在于贫困，大量的研究成果已经表明，在相同致灾因素下，贫困人群遭受更多的冲击和损失。［3］现实生活中，无论是在贫困的孟加拉国，还是在富裕的美国佛罗里达海岸，都有许多人住在明知有危险的地方，对此的合理解释则是，在收入约束下，对灾害风险的容忍是人们为追求便利的生活和工作条件而不得不付出的安全成本。［4］美国的重建经验表明，贫困家庭在市场主导下的灾后重建中难以有效利用重建机遇来改善居住安全条件。［5］因此，一些学者提出，提供低成本的安全住房是满足受灾居民居住安全需求、缓解家庭重建负担的最佳措施。［6］再次，完善的建筑标准也是影响受灾居民获得安全住房的因素。［7］世界银行从制度层面进一步提出基础性制度环境的重要性，由于“建筑规范只是改善建筑实践这一复杂系统中的一个环节，只有在良好的制度环境下才能真正发挥作用”，因此，要建立完善有利于激励与促进社会和个人增加防灾减灾投入的良好制度，如保障房屋产权、放松租金管制、提高土地利用效率等。［8］
对已有研究成果进行梳理后可发现，影响受灾居民住房安全需求满足程度的因素涉及宏观的灾后重建制度、中观的住房政策、微观的家庭经济水平等多层面，全面认识并尝试提出解决受灾居民住房安全需求问题的思路必须依靠一个有效的整合性分析框架。
二、分析的框架
综合已有成果，本文提出“需求-能力-差距-影响”（Need-Ability-Gap-Influence, NAGI)的分析框架（见图1），并运用该框架分析我国芦山地震灾区受灾居民住房安全需求满足情况。
图1NAGI分析框架图
1 住房安全需求
灾区百姓对获得安全的永久性住房的殷切需求源于人们对永久性住房附加的经济、社会和心理的安全寄托。广义的住房安全，不仅是物理性安全，还包括住房所能展现的经济功能和社会地位。例如，印度尼西亚的亚奇省是印度洋海啸的重灾区之一，在灾后住房重建任务完成以后，当地很多居民出于获得更大居住空间、便利家庭商业经营或展现社会地位等原因，对获得的新房进行了重新改造。［9］本研究中的居住安全需求仅指住房的物理性安全，包括两个方面的内容，一是通过重建和购置获得新的永久性住房，二是通过维修加固改善受损住房的韧性。
2 需求满足能力
如前所述，影响重建住房安全的因素主要包括灾后重建政策（含住房政策）和受灾家庭经济能力两个方面。重建政策能力指重建主体对居民需求的覆盖水平和对市场、社会的调控能力，家庭经济能力则主要体现在家庭积蓄、收入、信贷额度等方面。这些与受灾群众的安全需求相对应的供给方面的衡量指标反映的就是需求满足能力。例如，在汶川地震城镇住房灾后恢复重建中，灾区地方政府从受灾家庭住房重建资金不足、政府提供的住房重建补助有限、不同位置住房所占土地价值不同等实际情况出发，统筹土地、财政、信贷等资源，采取了统一建设安居住房的政策，即通过整合城镇居民住房重建补助资金、政策性住房建设资金、倒塌住房的土地价值融资等，统一建设安居住房或廉租房，以较低价格向受灾群众提供，这种规模化的运作较好地满足了灾区城镇居民的住房需求。［10］
3 需求与能力的差距
差距主要体现是“想而不能”，具体包括两个方面。第一，政策不允许。我国灾后恢复重建政策对受灾家庭住房重建（含维修加固）救助范围有明确要求，救助等级也有严格划分。住房因灾受损程度一般分为四个等级，A级危房，轻微受损，可直接入住；B级危房，一般受损，维修后可入住；C级危房，中等损坏，加固后可入住；D级危房，严重受损，经政府审批后可拆除重建。［11］对于D级危房，地方政府受重建资金约束往往坚持尽量少拆的原则，也就是说，即使被鉴定为D级危房，并且业主也希望拆除重建，如果政府不批准，住房仍将列为可修缮加固等级，业主不能享受拆除重建政策。
第二，资金不充足。在发展中和欠发达国家，政府所支配的重建资金有限，难以满足各方面重建需要，灾后住房重建家庭普遍面临资金不足难题。卢阳旭等对汶川地震灾区家庭的住房重建筹资研究发现，农村居民在重建住房时，80.7%的家庭向亲友借过钱，62.2%的家庭向银行贷过款，这两项资金来源的数额均值分别为2.96万元、1.68万元（另外两项重要资金来源为政府统一建房补贴1.88万元、家庭积蓄3.98万元）。［12］根据有关测算，四川芦山地震灾后农房重建成本为每平方米1000元左右，建设100平方米的住房约10万元，除去政府补助的3万元，重建户仍需自筹7万元。［13］2012年，雅安市农村居民年均纯收入7187元［14］、西部农村地区的恩格尔系数为40.8%［15］，假设灾后农民的收入能够很快恢复到灾前水平，一个4口之家尽快建起新房，需要透支未来4年多的收入。
4 差距产生的影响
首先，受灾群众会想方设法解决问题，即选择适当的应对策略。面对政策阻碍，受灾群众可做的就是反映和申诉，甚至发展为集体行动，期望政策能够调整和完善以满足他们的合理诉求。［16］而对于资金的短缺，受灾群众则通过想方设法增加收入、减少支出以及扩大借贷等途径予以解决。［17］其次，在能力满足不了基本需求的情况下，受灾群众背负了严重的焦虑性心理负担。然而，对于灾后重建阶段，受灾群众因为住房安全需求受重建政策、家庭经济能力约束而难以得到满足时产生的心理负担，并未得到应有重视。
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