贺雪峰：论土地资源与土地价值——当前土地制度改革的几个重大问题【3】

三、农地集体建设用地入市

农村集体建设用地是本次土地制度改革试点的重要方面，核心是建立城乡统一的建设用地市场，让城乡建设用地同权同价，目的是盘活农村集体建设用地资源，以既缓解中国城市建设用地之不足的困境，又增加农村和农民的财产性收入，从而一举多得。

2008年，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村发展若干重大问题的决定》提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。仔细阅读，十七届三中全会决议中“与国有土地享有平等权益”的集体建设用地，有几个十分关键的限定：（1）依法取得，（2）农村集体经营性建设用地，（3）必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，（4）在符合规划的前提下。

换句话说，十七届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，其所涵盖的农村建设用地仅指依法取得且符合规划的农村集体经营性建设用地。大体来讲，全国经营性建设用地不超过农村集体建设用地的10%，一些西部省区，这个比例大约只有2%。这个只有大约2000万亩的农村集体经营性建设用地，大都是在《土地管理法》出台前或土地管理不规范时期，地方政府为了鼓励发展乡镇企业，而直接占用农村耕地而来，现在，这些曾经为乡镇企业发展立下汗马功劳的农村经营性建设用地中的相当部分，因为乡镇企业已经跨掉了，如何处理就成为了问题。因此，十七届三中全会决议提出，通过建立城乡统一的建设用地市场来消化历史形成的、数量不大、问题不少的农村集体经营性建设用地，这些历史形成的集体经营性建设用地主要集中在沿海发达地区。而在沿海发达地区，区域经济发展比较快，城乡一体化程度很高，尤其是长三角和珠三角地区已经形成为庞大的城市带，在这样的城市带中，之前用于乡镇企业的农村集体经营性建设用地在乡镇企业垮掉之后，因为受制于《土地管理法》第43条的规定，而无法有效利用，因此，通过建立城乡统一的建设用地市场盘活农村集体的经营性建设用地资源，确有必要，这个意义上讲，十七届三中全会关于建立城乡统一的建设用地市场、农村集体经营性建设用地与国有土地享有平等权益的规定，有合理性。

十八届三中全会中，建立“城乡统一的建设用地市场”相关规定的重点有了极大转变。如果说十七届三中全会决议的重点是要解决历史遗留问题的话，十八届三中全会的重点则变成了农村集体经营性建设用地入市和城乡建设用地的同地同权同价。

在学界甚至在某些政策部门都有一种期待，即通过建立城乡统一的建设用地市场和城乡建设用地同地同权同价，将巨量的农村集体建设用地“活化”起来，“显化”价值，从而让农民获得土地的财产性收入。在一些地方政府（如成都）的实践中，以及一些学者（如周其仁）的设想中，首先通过土地整理等办法将农村集体建设用地变成农村集体经营性建设用地，再通过集体经营性建设用地入市来获取（或他们所说“显化”）土地的巨大价值，从而一方面为城市提供了大量建设用地，一方面为农民增加了大量财富。

现在的问题是，即使通过土地整理等等办法将农村建设用地变成可以入市的与城市建设用地同权同价的经营性建设用地，也还有很多难以跨越得过去的坎。

与十七届三中全会只是要解决历史遗留下来的之前用于办乡镇企业的集体经营性建设用地不同，农村集体建设用地数量极其庞大，若包括农民宅基地在内，有2~3亿亩，这个数量超过当前全国所有城市建设用地面积，而十七届三中全会要解决的作为历史遗留问题的集体经营性面积只有大约2000万亩。如果2~3亿亩农村集体建设用地都可以入市，则中国城市化将不再需要新增城市建设用地了。同时，十七届三中全会要解决的历史遗留下来的集体经营性建设用地绝大多数都是在珠三角、长三角的城市带，这些地区经济发达，城乡已经一体化了，农村集体经营性建设用地就有了入市的条件，可以在“符合规划”的条件下与国有土地享受同等权益。而一般农村集体建设用地资源主要集中在一般农业地区，因为快速的城市化，这些农业地区人口大量进城，农村经济进一步衰落，集体建设用地入市，根本就不会有人要，因为毫无区位优势可言。

显然，十八届三中全会决议要求建立城乡统一的建设用地市场，城乡建设用地同权同价不可能包括所有农村集体建设用地，绝大多数农村集体建设用地因为缺少区位优势而不可能入市。

换句话说，建立城乡建设用地市场，城乡建设用地同权同价的可能只是，具有区位优势的农村，因为集体建设用地可以与国有土地同权同价，而获得极大的土地利益，这些区位的农民将当前土地制度安排本来应归地方政府用来建设城市基础设施的土地增值收益拿到自己手上，获得了巨额的土地财产性收入，在不付出任何劳动也不承担任何风险的情况下，成为了土地食利者。不具有区位优势地区的农民则因为建设用地根本无人愿要，而无法获得任何土地增值好处，也自然不可能获得所谓土地的财产性收入。

有一种过渡性办法来解决不具备区位优势的一般农业型地区的获益问题，即通过“城乡建设用地增减挂钩”办法。具体地，通过农村退出建设用地，复垦为耕地，然后获取城市建设用地指标，再将指标落地为城市建设用地，从而，将没有人要的农村建设用地变成了具有区位优势的价值巨大的城市建设用地，农民因此可以从退出建设用地中获益。

但是，这种增减挂钩显然没有创造出财富出来，因为城市建设用地的价值是与其所在位置有关，且是经济发展和城市扩张而附着价值于特定区位的土地之上的，这个价值与退出农村建设用地所获得的指标根本就没有关系。也就是说，有无农村退出建设用地从而形成增加的城市建设用地指标，城郊特定区位上附着的土地价值都是相对固定的，无论是用中央下达的新增建设用地指标，还是用从农村退出建设用地所获得指标，土地价值都无变化。中央下达到各地新增建设用地指标是依据各地经济发展与城市扩张实际需要而来，若地方需要，中央完全可以增加指标。

现在增减挂钩“有趣”之处在于，本来中央是根据地方经济发展需要下达年度新增建设用地指标，以控制地方建设用地的使用规模，保持建设用地合理经济密度从而集约节约用地，现在中央却通过鼓励地方政府到农村拆农民房子，将农民宅基地退出复垦为耕地来增加城市建设用地指标，甚至近10年来，增减挂钩在全国大行其道，一些地方政府竟将其作为发展的战略与捷径来走，典型如成都土地改革和重庆“地票”制度。如上所述，增减挂钩并没有增加城郊土地上附着的价值，而拆农民房子然后将农民宅基地复垦为耕地却是要付出实实在在成本的，这个成本，在重庆是15万元/亩，成都是30万元/亩，而江浙一些地方超过100万元/亩。如此巨大的土地成本，在资源稀缺尚不富裕的中国，真是浪费得让人心痛。

好在增减挂钩相对可控，国土资源部一般按中央下达到地方新增建设用地指标的10%下达增减挂钩指标，全国每年增减挂钩指标也就是几十万亩，虽然浪费资源，但中国经济体量比较大，尚可承受。

如果将当前全国农村2~3亿亩集体建设用地通过增减挂钩的办法挂钩到城郊，则一方面，中央不再需要下达城市新增建设用地指标，完全可以通过农村集体退出建设用地所形成的新增城市建设用地指标覆盖到城郊农村。获得了指标覆盖的城郊农村的农民再将农地转化为建设用地，建设用地与城市建设用地同权同地同价，这样一来，就真正将所有经济发展附着在特定区位土地上的增值收益全归到城郊极少数农民手中，这些农民因为获得了巨额土地财产性收入而暴富，地方政府却因为不再有土地财政收入而不再可能进行良好的城市建设。在农民可以退出建设用地几乎无限（2~3亿亩），而具备区位优势的城郊可以覆盖的农村土地却十分有限的情况下面，城郊农村的农民可以选择最迫切最容易将建设用地退出形成指标的农村集体进行指标交易，结果就只可能是，城郊农村以极低价格获得了可以将农地非农使用的增加建设用地的指标，而通过退出建设用地来生产出指标的农村却获益极少。

农村建设用地制度改革一定不能再犯增减挂钩的错误。一些地区为了获得城市建设用地指标，大量拆掉农民房子，浪费了极多资源，这种大拆大建的教训极深。虽然中国耕地很宝贵，但无论如何，当前中国耕地还没有宝贵到要将农民房子拆掉种地这一步，同时，中国也没有富裕到非得拆农民房子来保证粮食安全的一步。

农村建设用地制度改革应回归十七届三中全会决议的精神，主要是解决历史遗留问题，而不是也不可能是通过将农村所有（或大部分）建设用地入市来“显化”所谓土地价值，来让农民获取土地财产性收益。我们一定要记得，没有无缘无故的财富，不可能通过建立所谓城乡统一建设用地市场及城乡建设用地同权同价，就可以无缘无故产生出巨额财富。这完全不可能。可能的只是财富的分配。如上所述，若按当前某些学者的主张以及一些地方政府的实践，推行激进的农村集体建设用地制度改革，可能性只是具有区位优势的极少部分地区的农民暴富，而绝大多数农民无法获得土地增值收益，地方政府也不再有土地财政收入来源，从而无力建设城市基础设施。