贺雪峰：论土地资源与土地价值——当前土地制度改革的几个重大问题【2】

二、征地制度改革

中国土地制度中，《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有”。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原有有途给予补偿”。“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。

以上条款实际上是体现了中国土地制度的宪法秩序。简单地说，经过新民主主义革命和社会主义革命，中国已经消灭了土地私有制和土地剥削阶级，农地非农使用形成的增值收益主要留在国家手中，形成地方政府的土地财政基础。

应该说，因为消灭了土地私有制和土地剥削阶级，中国土地制度可以真正做到“涨价归公”、“地利共享”，而成为世界上最为先进的土地制度，正是凭借土地制度的“制度红利”，改革开放以来，中国可以保持近30年的两位数增长的奇迹。且中国这样的发展中国家之所以可以有完善的基础设施，之所以“中国城市像欧洲”，也是拜中国土地制度之所赐。

中国土地制度“涨价归公”的一个关键是，随着经济发展、城市扩张，在人口城市化的同时，也必然会有土地的城市化。土地的城市化就是城郊农地征收为城市建设用地，因为按土地原有用途给予农民补偿，经济发展所附着在特定位置土地上的增值收益就通过招拍挂，以土地出让金的形式进入国家手中，真正做到农地非农使用增值收益的“涨价归公”。土地出让金扣除土地开发成本，就成为地方政府的土地财政收入，正是土地财政收入使地方政府有能力大规模进行城市基础设施建设。离开“土地财政”，“中国城市像欧洲”是不可能的事情。良好的城市基础设施不仅是城市人生活方便的基础，而且是生产方便的基础，离开良好的城市基础设施，中国经济成长将困难重重。

也就是说，经济发展、城市扩张带来城郊农地非农使用的需要，中国土地制度使得农地非农使用增值收益以土地财政的形式被地方政府主要用作城市基础设施建设，良好的城市基础设施进一步推动经济发展和城市扩张，从而带来更大规模的城市化，由此形成城市化的良性循环，直至中国完成城市化。这个意义上，我们应该大唱土地财政的赞歌。土地财政是中国土地制度“制度红利”的体现，中国土地制度的“制度红利”来自中国土地制度的宪法秩序，这个宪法秩序显然又是经历了新民主主义革命和社会主义改造的两场革命而形成的新中国最重要的制度财产。

有人认为，中国大陆土地制度招拍挂是从香港学来的，而香港土地招拍挂制度存在重大缺陷，最主要是房价太高，导致香港经济缺乏竞争力（周其仁、华生）。这种说法似是而非。香港房价过高的主要原因不出在招拍挂上面，而出在香港政府限量供地上面，而香港政府限量供地的原因又与房地产商及已经买房中产阶级担心房价下降而联手阻止政府供地有关。中国大陆学习香港土地招拍挂供地，不过是以市场的方式来形成城市建设用地的价格，而不一定非得导致房价高企。与香港是一个城市不同，中国大陆地域辽阔，城市众多，且没有形成强大的房地产商和有房中产阶级的既得利益联盟，因此，大陆土地招拍挂市场供地充足，甚至一些地方政府为了当期政绩而过多供给城市建设用地。至于在特定区位招拍挂抬高了地价，这只能说，这个特定地块具有区位优势，这样的具有区位优势的地块，地价当然应该高。

中国土地制度已经消灭了土地私有制，也消灭了土地剥削阶级和土地食利阶层，但是并不是说所有土地都是国家的。一般来说，城郊农地的所有权属于村社集体，农户有农地的承包经营权。因此，当城市向外扩张时，就要将农地征收为国有建设用地，就要给土地的所有者和承包经营者以补偿。征地补偿主要包括三个部分，即给到村社集体的土地补偿费，给到土地承包经营者的安置补助费，地上附着物补偿包括青苗费，按《土地管理法》，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。

农地农用，农地年产值一般不会超过2000元/亩，按不超过30倍补偿，最多补6万元/亩。相对于被征收为建设用地后每亩数十万元甚至数百万元的价值，农地所有者和承包经营者当然希望获得更高补偿，因此，征收农地时，如何确定征收土地的补偿标准和补偿数额，就会出现激烈的利益博弈。

总体来讲，最近20年尤其是最近10年，国家给予农民的征地补偿越来越高。中西部地区的中小城市，地方财政能力较差，招商引资主要靠廉价土地，地方政府就可能以最低标准补偿农民。不超过30倍，并未规定不低于多少倍。地方政府给农民的补偿完全无法补偿农民失地所受损失。农民因此反对征地。

在沿海发达地区和大城市郊区，地方政府财力比较雄厚，有能力按较高标准给农民补偿，很快，这个标准就达到了30倍的上限。达到上限之后，在2002年左右，杭州市政府即开始给农民以留地安置政策。留地安置利益巨大，杭州城郊的失地农民富甲一方。这种情况同样出现在北京郊区、上海郊区以及几乎所有沿海发达地区。

最近十多年，给予农民的征地补偿一直在提高，很多地方征地补偿已经突破30倍的上限。有趣的是，征地冲突却不仅没有减少，而且越来越多，越来越普遍且激烈。何故？利益使然，因为被征地农民希望获得更多征地补偿。

当前中国征地制度存在的问题是，虽然一般农民都愿意土地被征收，以获得远高于土地农用的价值，但恰好位于城市规划区内的农户可能利用其土地的特定位置当钉子户，要求远远超过应得补偿的利益。而且，这个要求的利益无法满足，因为给的利益越多，胃口就越大，冲突就反而越激烈。

中央因为对征地中发生的冲突很敏感，要求地方政府在征地时不得使用暴力，不能发生冲突，尤其不能出现恶性事件，一旦出现恶性事件，地方政府负责人就得受处分甚至要下课。中央越是强调征地不得出现恶性事件，为了获得更多的征地补偿，农民就越是倾向当钉子户，越是倾向通过制造恶性事件来谋取更大利益。这也是为什么最近十多年征地补偿越来越高，征地冲突反而越来越多且越来越激烈的原因。

当前中国正处在快速城市化的关键时期，快速城市化必然要有土地的城市化，要有土地征收。在土地利益巨大的背景下面，征收土地必须会引来各方利益主体的激烈争夺，就意谓着必然出现冲突甚至出现恶性事件，关键不是要求不能出现冲突，而是要将冲突控制在一定范围内。当前中国征地制度虽然存在一些问题，但总体来讲，征地是给了农民以利益补偿的，农民并未因为征地而流离失所或变成反政府力量。反过来讲，中国快速城市化大约还有十几年时间，等到中国城市化完成了，土地城市化也就不需要了，大规模征地也就不需要了，因为征地而发生的激烈冲突自然也就不存在了。

在中国如此快速城市化，如此大规模征地及如此巨额土地增值收益分配中，指望征地不出现任何冲突是不可能的。相反，若仅仅因为征地出现了冲突，全国出现了几例恶性事件，就以为必须改变征地方式，甚至主张取消土地征收，而通过建立自由交易的土地市场来解决城市建设用地的供给问题，就不仅仅是误解了当前中国快速城市化的时代背景，而且完全误解了土地这个不可移动资源的性质。令人忧虑的是，当前正在进行的征地制度改革似乎正向这个方向迈进。

征地制度如何改革？重点不应在改变征地方式，这是由中国土地制度的宪法秩序所决定的，而是要改变征地补偿的方式。征地补偿的重点应由现金补偿变为建立基本社会保障。这方面全国有不少好的经验，吸取这些经验，而不是改变中国土地制度的性质，是当前全国进行的征地制度改革试点的基本前提。