二、美国应急管理体系重构的主要趋向
截止到2014年7月30日，美国联邦政府已经基本完成了本次应急管理体系的重构。从实际的结果来看，加强准备工作是此次应急管理体系重构的基本导向，推进核心能力建设是此次美国应急管理体系重构的核心内容。
(一)加强准备工作成为应急管理体系重构的基本导向
PPD-8对美国全国准备目标、全国准备系统、全国准备报告等做出了具体部署和安排，加强准备工作成为应急管理体系重构的基本导向，并有了明确的要求和考核的指标，体现在以下3个方面。
1把实现全国准备目标作为整个应急管理体系建设的重心
PPD-8要求国土安全部长在指令发布后的180天内，应该向总统递交全国准备目标。从实际的执行情况来看，美国国土安全部具体负责制订的全国准备目标，不但需要考虑具体的威胁、脆弱性和风险，而且要考虑区域特点，以及包括具体的、可衡量的和优化的指标来降低相关风险。《全国准备目标》中明确界定了美国政府针对特定类型的、对美国国家安全有最大风险的重特大突发事件所应具备的核心能力。同时，强调了通过一个综合的、多层次的、全国的准备方法来优化资源的使用；并指出，全国准备目标应该结合国家安全战略、总统政策指令等重要政策，为跨机构应急管理工作提供有力的指导。
2明确提出了全国准备系统
美国政府把全国准备系统界定为，“应该是一整套能够使全国能够满足准备目标所需要的指南、项目和过程”。PPD-8要求国土安全部长在240天内递交全国准备系统给总统。全国准备系统是设计来帮助指导各层级政府、非盈利部门和公众来建设和维持全国准备目标中列出的能力。全国准备系统需要在规划、指南、组织、装备、训练和演练等具体领域，考虑建设和实现特定能力，它还规定了一种全国的方法来建设和维持与准备相关能力，并强调在管理过程中要实现闭合式、累进式的提高。同时，该系统包括了一系列的、整合的全国规划框架，涵盖了预防、保护、减缓、响应和和恢复等5个方面。这些框架建立在可扩展的、弹性的和适应性的协调结构基础上，该结构与关键的准备角色、责任和术语相一致，同时，全国准备系统包括跨机构的操作手册来支持《全国规划场景(NPS)》的应用。
3明确提出了全国准备报告
《全国应急准备报告》概括了实现目标中所规定的建设、支持和提供核心能力的进度。从2011年至2014年底，美国政府已经连续发布了3年的全国准备报告。PPD-8要求美国国土安全部部长每年应提交根据全国准备目标制订的全国准备报告，该报告在各联邦部门、各州准备报告的基础上完成，并对准备的情况进行量化分析(参见表1)。PPD-8还要求总统国土安全和反恐助理应负责协调与州、地方、部落政府、非营利部门和公众等关系。从角色和职责来看，美国国土安全部长，负责具体协调所有的行政部门和机构的国内所有应急准备工作；总统国土安全及反恐助理应定期审查为实现国家目标的准备工作进展情
表1基于州准备报告结果的现有核心能力评估(2013)
况，审查各行政部门和机构在预防、保护、减缓、响应和恢复中担负的全国准备职责。
(二)推进核心能力建设是此次应急管理体系重构的核心内容
美国政府把“能力”(Capability)作为建构应急管理体系的一个核心术语。能力是指提供了从特定情况下的一个或多个关键任务绩效到绩效目标领域中的实现一种使命或功能的途径”［7］。美国联邦政府在 2011年发布的《全国准备目标》中明确指出，目标中所包含的核心能力是成功的关键因素，这些核心能力之间相互高度依赖，要求美国政府使用既有网络和活动，加强培训和演练，促进应急管理工作创新，并确保行政、财政和后勤保障系统各就各位，以对这些目标能力提供强有力支持；同时，核心能力可以为美国应急准备时的资源分配提供指导；为当前和将来的年度预算计划和决策，以及资源分配方案提供支撑，并有助于掌握全国应急准备的进展。
一方面，建立量化的“核心能力”。美国还把37项“目标能力”进一步精简为31项“核心能力”，其中包含计划、公共信息和预警、协调等3项通用任务能力，还包含在预防、保护、减缓、响应、恢复等领域的具体能力：一是预防领域包括取证与归因，情报与信息共享，封锁与中断，监控、搜索与侦测等；二是保护领域包括进入控制和身份确认，网络安全情报和信息共享，封锁与中断，物理保护措施，保护项目和活动的风险管理，监控、搜索和侦测，供应完整性和安全等；三是减缓领域包括社区减灾、长期脆弱性减灾、风险和抗逆力评估、威胁和危害确认等；四是响应领域包括关键交通，环境响应，健康和安全，遗体处理服务，基础设施系统，大规模人员照顾服务，大规模搜索和救援行动，现场安全和保护，操作沟通，公共、私人服务和资源，公共健康和医疗服务，情势评估等；五是恢复领域包括经济恢复，健康和社会服务，住房，基础设施系统，自然和文化资源等。［8］
另一方面，美国政府明确了建设核心能力的逻辑框架。首先，要确认和评估风险，美国政府强调，要把确定并保持对社会和国家所面临的各种风险，以及如何将相关信息用于应急准备的建设和支持，是国家应急准备系统的基本内容；其次，要开展评估能力需求，美国政府认为，利用风险评估可对需要达到的能力类型和水平进行评估；第三，建设和保持能力，评估过程完成后，对既有的和所需要的能力进行分析并确定差距，这些差距可结合预期成果，风险评估，以及不考虑这些差距的潜在影响，而进行优化排序，政府部门可一起工作制定高效的资源分配战略，提供支持以缩小差距，降低风险；第四，将能力规划至应用阶段，联邦政府借助综合性的计划方法还有助于确保计划的同步，还可保证整个社会参与并理解其作用和所有任务的预期成果；第五，要验证能力，可通过演练、补救工作管理方案和评估来实现，比如，通过演练测试并验证所制定的计划和具备的能力，通过演练有利于推进对国家应急能力和目标评估工作；最后，要进行审查和更新，由于威胁和灾害的不断变化，通常会审查国家应急能力、资源和计划，确定是否仍需保持或更新。
三、美国应急管理体系重构趋向的制度性分析
美国政府通过此次应急管理体系重构，力图大幅提升应急管理工作的效率和效能。但是，由于此次美国应急管理改革的幅度过大，州以及地方政府需要较长时间才能完全调整适应，工作上造成了一些不便，比如，围绕“核心能力”的调整，需要快速融汇到整个应急管理体系中，从应急预案到应急演练评估中都要重新调整，并与全国准备与核心能力建设保持完全一致。但整体上来看，此次美国应急管理的重大调整非常有必要，并且已经得到较好地执行。
(一)美国政府高度重视应急准备管理框架的整体设计
美国政府把应急管理体系设计作为一项战略工程，以推动应急准备工作逐步向累进、闭合式的循环过程发展。美国应急管理准备工作的整体制度设计体现在6个方面，一是美国政府把风险分析与评估作为应急管理准备工作的逻辑前提和基础；二是根据风险分析与评估的结果确定制订战略、规划和预案；三是在战略、规划与预案中，构建适应其目标的管理组织结构，匹配与之相适应的资源，以便履行自身的职责；四是在此基础上，开展应急管理培训工作，围绕应急管理实际需求，使相关的应急管理人员都必须达到地方、部落、州、联邦或专业领域的资格和能力标准；五是在演练中测试预案、组织、配备、培训等环节效果；六是所有地方、部落、州和联邦政府部门应该制定改进计划，评估演练工作，总结经验教训，进一步提升应急准备工作。还要注意到，美国在加强应急准备工作的同时，把全国准备工作，真正融汇到了国家大安全战略中，实现了应急管理体系与美国国家安全体系的更好整合。
(二)注重“全国准备”和“核心能力”规范性和标准化建设，同时强调其可落实和可测量
美国政府非常重视应急管理体系的规范性和标准化建设，PPD-8的要求得到了严格地贯彻执行。特别是，由于美国是一个联邦制的国家，其重特大突发事件应对工作更需要规范化和科学化，美国联邦政府从2011年3月30日到2014年7月30日，美国政府重新修订了应急管理的工作框架，加强了对保护、防范、减缓、响应、恢复等5个环节的应急管理工作的规范性，同时加强了应急管理工作之间的相互衔接，特别注意加强相互间的协调，并出台了在响应、减缓、恢复等3个阶段的跨机构协调的国家专门应急预案，大幅提升了应急管理工作的规范性、指导性；另外，在其应急管理工作中，美国州与州、州内部的地方政府建立了应急协调、互助机制，基本实现了临近区域的资源的共享，能够保证在尽量短的时间内开展相互支援，促进在尽可能早的时间内拯救生命，减轻公众的损失。同时，针对“核心能力”，将其进行了量化分析和评估，从而能够更规范、更直观、更客观地了解各州、各联邦部门应急准备的实际情况。自2012年起，美国联邦政府每年发布《全国准备报告》，来评估工作的进展，定期总结和改进在应急管理体系建设中的突出问题，从而在制度上确保了应急管理体系的重构能够顺利进行。
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