[摘要]德国将政党纳入宪法规定之中，用法律制度保障并规范政党行为，使政党政治呈现出规范化、法制化的特征。其将司法程序与原则用于解决政党内部争议、处理政党纪律问题，创建了党内仲裁制度以执行政党纪律，从而形成了具有德国特色的国家法律与党规党纪之关系。这对于我国处理依法治国与依规治党的关系具有一定的借鉴意义。
政党在当代德国政治生活中发挥着核心作用。二战后，德国从自身的国情和历史教训出发，率先将政党纳入宪法之中，用法律制度来保障并规范政党的行为，使德国政党政治呈现出规范化、法制化的特征。德国政党法制将国家民主的一般原则适用于政党内部，并创造性地将司法程序与原则适用于解决政党内部争议、处理政党纪律问题，从而创建了独特的政党纪律执行方式，即党内仲裁制度。这一制度同德国的政党法制一并构成了对政党的规范与约束，形成了具有德国特色的国家法律与党规党纪的关系。
一、 国家法律与党纪党规关系之一般
要理解德国国家法律同党纪党规的关系，首先要了解国家法律与党纪党规的相关概念与一般特性。
本文中的国家概念，是作为政治组织理解，而且是功能最强、形态最复杂的政治组织。这个组织建立有以宪法为核心内容的政治制度和法律规范，在特定的领土内要求国民一体遵行。政党则是社会群体中一部分具有相同政治理念和政治主张的人的政治组织。政党有明确的政治纲领，以执掌或参与政权为实现纲领的重要手段，并具有严密的组织系统和纪律约束，以动员和维系政党组织的团结和统一，实现党的政治目标。
国家与政党在范畴和性质方面既有区别也有联系。这种区别主要体现在：第一，两者所涵盖的主体范围不同，因此国法与党纪的适用范围不同。第二，国家与政党的组织性质不同，个人对国家的义务无从选择、必须服从；而作为党员因加入政党是在政治认同基础上的自愿选择，接受党的约束是自愿选择的结果。第三，国家成员与政党组织成员的权利来源不同，国法与党纪发生作用的机制也不同。国家成员的权利与生俱来，而政党成员的权利则是在政党认同的基础上通过自身的努力争取的，是党员在自己作为公民本来享有的自由权利的基础上，以部30分的公民权利交换而来的，党员在享有党员权利的同时，必须接受党的严格的纪律刚性约束，因此一般说来，党纪党规的要求严于国法。
同时，政党与国家又存在交叉和重叠的关系。政党制度是国家政治制度运行的载体和驱动力，政党作为执政党时掌握国家政权，经由法定程序进入国家制度体系，须依据法律授权和制度安排决定和管理国家事务，依宪执政已经成为世界各国执政党的通则和惯例。在西方主要国家，政党是在国家的宪政体制和政治制度内产生的，遵守宪政体制和政治制度是政党存在的前提，在此前提下，政党通过纪律约束和管理各级组织和党员。在一些发展中国家，政党产生往往早于国家，国家则是由政党建立的，政党承担着建设国家、改造社会的重任，中国共产党在这类政党中最具有代表性。在这种情境下，人们对执政党的认同往往与对国家的认同、与对社会制度的认同紧密联系在一起。中国共产党作为中国唯一的执政党，作为全中国人民的领导核心，在领导全国人民全面推进依法治国的进程中，党纪严于国法的关系是十分明确、不容置疑的。同时，国家法律则是不可触碰的底线。对中共党员来讲，入党是建立在认同党的政治纲领、服从党的决议、遵守党的纪律、执行党的决议等体现实质内容的政党认同的基础上的自觉自愿行为。中国共产党作为中国工人阶级和中华民族的先锋队组织，在长期执政的情况下，各级党组织和全体党员必须受到党规党纪的刚性约束。党的纪律是党内规矩，党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。因目无党纪国法、徇私枉法或贪赃枉法而落马的贪腐官员，作为中共党员，对其处理正是按照党纪、国法的时序，首先接受组织调查、受到党纪的惩处，被开除出党后更是理应受到国家法律的制裁。
认识国家法律与党纪党规等概念和它们相互之间的一般关系，有利于探讨德国是如何处理国家法律与党纪党规关系的。
二、 德国法律对政党的规范
第二次世界大战后，经过多年的政治实践，德国建立起一套较为完善的规范与保障政党行为的法律体系，统称为“政党法制”，包含《基本法》这一基础性、宪法性的法律和《政党法》《选举法》等一般性法律。1949年5月23日颁布生效的德国《基本法》，第一次在宪法中明确规定：
（1）政党参与人民政治意志决策的形成。政党的建立是自由的。政党内部秩序须符合民主原则，政党必须公开说明其经费来源和使用情况以及财产状况。
（2）政党宗旨或党员行为有意破坏或推翻自由和民主的基本秩序，或有意危害德意志联邦共和国的生存的，该政党属违反宪法。政党违宪由联邦宪法法院予以裁判。
（3）有关政党的具体规定由联邦法律予以认定[1]。
《基本法》吸取了魏玛宪法的失败教训，试图避免个人独裁制的政党再次出现在德国的政治生活之中，并努力遏制“寡头统治铁律”。因此，其将民主的基本原则，诸如基本政治权利、权力制衡、民主选举等，同样适用于政党内部，从而规范了政党内部政治意见的形成方式，以实行党内民主。
1967年7月24日通过的《关于政党的法律》（即《政党法》），使《基本法》的规定更具体化并具有了可操作性。《政党法》最近一次修改是在2011年，共有8章41条，包括对政党的一般性规定、对政党的内部组织和内部秩序的规定以及有关政党财务的规定。其中，第10条对政党纪律作了明确规定，包括加入政党的条件和程序，政党成员的权利、义务，对违纪党员的处罚及其程序等。具体如下：
（1）政党的有关机关可根据章程，进一步对党员的接纳做出规定。拒绝与接纳申请无须说明理由，设置一般的包括有期限的接纳禁期是不允许的。那些根据法院判决不具备被选举权或选举权的人不能成为某一个政党的成员。
（2）政党的党员和党的机关中的代表拥有同样的表决权。表决权的行使可以通过章程以该党员是否履行了缴纳党费的义务为条件做进一步规定。党员有权随时立刻退党。
（3）在章程中必须规定对党员的处罚措施、采取处罚措施的原因和可以做出处罚措施的党的机关等内容。在解除党内职务或剥夺担任党内职务能力的情况下，必须说明作出该决议的理由。
（4）一名党员只有当其蓄意违反党的章程或严重违反党的基本原则或规章，并因此给党带来严重31损害的情况下才能被开除出党。
（5）由按照仲裁庭规章规定的主管仲裁庭就开除党籍做出裁决。必须保证被开除者有上诉到上一级仲裁庭的可能性。必须以书面形式说明做出该裁决的理由。在须要迅速采取措施的紧迫且严重的情况下，党的理事会或一个地区组织的理事会可以排除一名党员行使其权利，直到仲裁庭做出裁决为止[2-1]。
《政党法》将政党的纪律处分划分为一般性处分（第10条第3款所规定）以及开除处分（第10条第4款所规定）两类。一般性处分包括警告、训斥、解除党内职务、暂时停止党员权利等。而最严厉的开除党籍处分，则须经党内仲裁庭作出决议方可进行。由此可见，德国的《政党法》十分重视保障党员的权利，并使这些权利处于党内民主的保障之下。政党不能凭领袖的意愿随意处罚党员，而必须通过党内仲裁庭这一类似司法的制度来贯彻执行党的纪律、解决党内争议。
德国各政党都依据《政党法》的这一规定制定了本党党章中关于党纪约束的条款。例如，德国社会民主党党章第35条规定：“对于因严重违反党代表大会或党组织的决议而给党的利益造成损害，或者有不名誉行为或严重违背党的原则的党员，必须执行党纪审理程序。”[2-2]基督教民主联盟党党章第10条、自由民主党党章第6条的内容与之相似。为执行党纪，德国各政党设立了党内仲裁制度。
三、 党内仲裁制度——德国政党法制的创新
根据《政党法》，政党成立专门机构行使类似司法部门的职权，判定该党内部的党员或机构团体是否违背了党的制度、原则、决定，或是否因其行为对党造成损害，并决定是否对其实施相应的惩罚。党内仲裁制度的设计来自党内民主的理念，它不仅仅是一个调和政党内部各方利益的党内纷争解决制度，更在政党中扮演着执行党纪的核心渠道这一重要角色。党内仲裁制度是德国对于政党内部组织结构的一种创新。《政党法》第14条对党的仲裁庭规定如下：
（1）为了调解和裁决政党或一个地区组织与单个党员之间的纠纷，以及关于阐释和适用章程方面的纠纷，必须至少在党和党的最高一级地区组织设立仲裁庭。多个县一级的地区组织可以设立共同的仲裁庭。
（2）仲裁庭的成员经选举产生，任期最多四年。他们不允许是党的某一个地区组织的理事会成员，不允许和党或某一个地区组织有聘用关系或从它们那里定期获得收入。他们是独立的，不受命令支配。
（3）章程可以规定仲裁庭全部或在个别情况下设置陪审员，陪审员由争议双方指定，两方人数相当。
（4）针对仲裁庭的工作必须颁布一份仲裁庭规章，它确保当事双方能获得听审、公正的程序以及因不公正而要求某一个仲裁庭成员回避的权利[2-3]。
根据这一规定，德国各政党都进行了相应的内部制度设计。其中两大主要政党——左翼的德国社会民主党和右翼的基督教民主联盟党的党内仲裁制度最为典型。
德国社会民主党设有仲裁委员会，负责党纪诉讼程序、党章争议程序和选举异议程序。该委员会分为两级，分别是区级仲裁委员会和联邦仲裁委员会。每级仲裁委员会都设有一名主席、两名副主席和四名委员，由相应级别的党的代表大会通过秘密投票的方式选举产生，任期两年，可以连任。为了保障仲裁的独立性，这些成员不能是党的主席团成员以及受雇于该党的党工，他们的工作必须是完全独立的，并且不受任何指令的约束。仲裁委员会在有一名主席和两名委员在场的情况下就可以作出裁决。作为一个左翼政党，社会民主党还格外强调性别平等，规定仲裁委员会的成员必须包括女性成员。
对于因严重违反党的代表大会或党组织的决议而给党的利益造成损害，或者有不名誉行为或严重违背党的原则的党员，各级党组织都可以向当事党员所属的区的仲裁委员会提出执行党纪审理程序的建议，由此启动党纪审理程序。仲裁委员会可以对相关党员做出以下四种判决：给予警告；暂时剥夺担任某项职务或一切职务的权利，期限不超过三年；暂时停止享受党员的某项权利或一切权利，期限不超过三年；开除出党——只有在党员蓄意违反党的章程或者严重违反党的原则或纪律，并因此对党造成重大损害的情况下，才能作出此项判决。仲裁委员会作出的所有决定必须注明关于上诉权的说明，以便使被惩罚者了解可以向哪个上级仲裁委员会提请上诉。
如果党内的诉讼涉及党的执行委员会，则应交由专门的监察委员会负责。监察委员会是社会民主32党特有的机构，设立之目的就是为了监督党的执行委员会，并审理对党的执行委员会的控诉。监察委员会由9名委员组成，由党的代表大会选举产生。同样的，这些委员也不能是党的委员会或执行委员会成员、或者专职党工①。
基督教民主联盟党同样根据《政党法》的相关规定，在其内部相应地设立政党法院。不同于社会民主党的两级仲裁体制，基民盟的政党法院共有三级，分别是乡镇政党法院、州政党法院和联邦政党法院。法院成员同样由各级党员代表大会选举产生，成员人数则略有不同。相较于社民党，基民盟更加强调成员的独立性，它在党章中明确规定，政党法院的成员不能是党的某一级组织的理事会成员，也不允许与党的任何地区组织发生聘用关系，以最大程度地保证政党法院的成员不受党内其他人员、机构的影响，独立地作出判决。
社民党和基民盟在党内仲裁中都规定了申请回避条款，以避免可能存在的偏袒行为。二者也都规定了程序参与方可以由辩护人代理，前提是辩护人必须是本党党员。基民盟由于强调权威性，要求辩护人必须具备律师资格，每次出席审判的主席和半数的陪审法官也都须具备专门的法律知识。而社会民主党认为党内仲裁的政治意义大于法律意义，因此没有做此类要求。
除了这两大政党以外，德国的其他政党也依法设有类似的机构，譬如基督教社会联盟的政党仲裁法庭、左翼党的仲裁委员会等。
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