四、 德国党纪党规执行制度的效果评价
由于身处竞争性政党体制，德国政党对于维护本党的正面形象十分重视，加之反腐败法律的规定十分严格，因此各政党普遍规定了严格的党规党纪，严格约束本党成员的行为，所以个人腐败造成的丑闻不多。以社会民主党为例，该党对党内官员都实行轮换制和严格的亲属回避制，为每个党员建立了“诚信档案”，并特别强调考察党员的家庭经济状况。仿效德国《公务员法》中的“四只眼睛”原则，社民党在党内重要项目中设立了监督方。2000年德国基民盟前首相科尔（Helmut Kohl）的政治献金丑闻和2002 年社民党成员、时任央行行长韦尔特克（ErnstWelteke）的变相受贿案都证明，德国政党不能容忍本党成员有任何瑕疵，一旦发生丑闻，往往会迅速在党内对其公开处理，而不论其处于何等高位，可见其党纪的执行相当严格。
党内仲裁庭作为党纪监督的执行机关，在这当中发挥了重要作用。政治实践表明，党内仲裁法庭在执行党纪并在这一过程中维护党内民主与正义之外，所发挥的主要政治作用是解决党内纠纷、促进党内团结。当党内意见形成过程不顺时，往往会交付仲裁，由政党仲裁法庭出面化解分歧。这一制度性的裁决渠道有利于政党对外保持一个团结、完整而鲜明的形象，因此各政党都小心翼翼地维护着党内仲裁法庭的存在。如2003年10月3日，时任联邦议会议员的马丁·霍曼（Martin Hohmann）在一个120人的集会上发表带有反犹色彩的演讲，在基民盟内部乃至整个德国都造成了极大的反响。经过基民盟黑森州政党法院的审理，霍曼被开除出基民盟，但保留其议员职务至2005年联邦议会换届[3]。又如2008年，时任德国经济和劳工部部长的沃夫岗·克莱蒙特（WolfgangClement）多次在采访中公开批评社会民主党的经济政策、能源政策，因而被社会民主党仲裁委员会认定为违背了该党的基本原则，被判处开除党籍[4]。
然而，党内仲裁法庭制度在党纪监督的另一个重要领域——反对政治腐败问题上却效果不佳，即使这一问题对竞争性选举中的政党来说往往是致命的。《政党法》中有近一半的篇幅（第18条至31条）是专门规定政党财政问题的，德国是世界上最早对政党接受政治捐献进行了法律规范的国家，为解决这一问题创立了国家公费补助制度，并不断修改有关法律以填补漏洞，但依然无法阻止政党收受非法政治献金的丑闻陆续曝出，德国各政党都不同程度地卷入其中。在这一问题上，政党的党纪约束显得软弱无力。其中，以前任联邦总理、德国“统一之父”科尔（Helmut Kohl）的基民盟献金丑闻最为轰动。这一案例中，党内仲裁制度对政治献金毫无作为的原因包括两方面：一方面，科尔所收受的大量政治献金并① 监督委员会成员自行投票选举主席，主席须要通过适当的渠道公开自己的联系方式以接受信件举报。另外，监督委员会承担《政党法》第9 条第5 款所规定的审核账目的工作。33非进入个人腰包，而是用于基民盟的选举运作，基民盟作为受益者难以撇清关系；另一方面，对于长期领导本党并立下卓越功绩的领导人，急于划清界限很可能被指责为“忘恩负义”和“投机主义”，时任基民盟总书记的安格拉·默克尔（Angela Merkel）就因公开批评科尔而饱受批评[5]。
对于已经引起轰动的案件尚且如此，那么能够在内部进行协调的问题，政党显然就更不会采取严厉的惩罚措施而自毁形象了。事实上，根据笔者所能接触到的资料，德国各个政党的政党仲裁法庭处理的案件中以程序争议和选举异议为主，而腐败案件仅占很少的一部分。政党仲裁法庭是否起诉贪腐人员以及如何作出判决，往往是政党内部权衡利弊的结果。仲裁法庭成员虽然独立于党的权力机关，但毕竟是该党的成员，不可不顾及党的利益。由此，一个政党为了能够执掌或者保持政权而在某种程度上牺牲公共利益，对内部的腐败案件采取无视、默许甚至纵容的态度，也就不足为奇了。
五、 德国协调党纪国法关系的经验与启示
第一，政党纪律与国家法律规范在形式和实质上都是统一的。
在形式上，德国政党党纪的执行机关——党内仲裁庭直接模仿了德国的司法制度，例如合议庭制度、陪审制度等。政党仲裁法庭的规则更是直接体现了司法性，例如程序参与人所享有的申请回避、言词辩论、公开审理、上诉权等。德国各政党也注意保障党内仲裁的组织和人事独立性，基民盟等党更是强调其党内仲裁的法律专业性。政党纪律和法律规范于此获得了形式上的统一。
在实质上，德国政党的政党纪律同法律规范存在着明确而规范的高低、先后关系。德国政党的党纪约束范围、强度都十分有限，最高惩罚只限于开除党籍，党纪处分只影响本党党员的政治前途；而不能对其违反法律的行为进行审查和处置，不能代替司法审查和法律惩罚。因此，德国政党党内纪律约束的政治意义大于其司法意义。同时，这一机制是否能发挥作用，在实践中受到党内意志的制约。正是基于此，德国政党法制更倾向于对政党自律的领域加以适度的限制。尤其是在处理政治腐败问题时，政党的自律无法脱离法律的他律，国家司法机关的外在约束是最为重要的。但是法律规范的作用并非是通过介入政党内部事务来保证党内的实体正义，而是以他律来监督政党的自律，仅保障政党仲裁法庭的程序正义。
在德国，由于行政权与司法权的权力制衡，即使是执政党也难以有效地影响司法机关，因此司法权所代表的外在法律规范形成了对政党行为的最强有力约束，这种约束无论从效力上还是权威性而言，都完全凌驾于政党的内部纪律监督之上，体现了国家法律的至高无上。法律对违法党员的惩罚和制裁，也是党的纪律得以维护的保障，这体现了国家法律规范和党内纪律实质上的统一。
第二，政党的党纪约束受到国家法律的严格规范，并具有不同于法律规范的特殊性与优先性。
从以上分析可见，德国政党的党纪约束受到国家法律的严格规范，以遏制政党对党员权利的滥权与侵害。除此之外，党员的入党、退党权以及党内的言论自由等权利都受到法律的严格保护，这些都保障了党内民主原则的真实有效。同时，对于政党内部民主理念的维护也要考虑到政党内部秩序的维持。政党内部无法全面套用国家的民主理论，三权分立等原则在政党内部的贸然套用将导致政党难以运行，妨碍政党作为国家与社会媒介的功能的发挥。因此国家的民主原则只能修正地适用于政党内部，党员的言论自由权就是其中较为典型的一例。党员在政党内部意志的形成过程中完全可以畅所欲言并保有异议，这一权利为《政党法》所明确保护[2-4]；但是党员的言论自由在党内外有别，党员在党外的言论有更大的谨慎义务，在行使言论自由权的同时不能违背对政党的忠诚。党员可以用言论来反对党的决议，但即使如此也必须遵守并执行党的决议。党员在公开场合攻讦本党的声誉，只要足以影响选举的结果，都可以被认为是逾越了言论自由之尺度。在这种情况下，政党可以对党员进行纪律处分甚至开除，党员不得以言论自由作为抗辩的依据[6]。
总而言之，由于政党的性质不同于国家机关，因此许多针对公权力（国家）的规范原则，只能修正地适用于政党，政党纪律的贯彻与执行因此具有不同于法律规范的一定特殊性与优先性。
第三，法制化是德国党纪约束的特点，并为其提供保障。
德国是世界上最早通过法律来规范政党行为的国家，外在的法律规范促进了政党内部的法制化。德国各主要政党都十分重视对党内活动的制度设计，力图通过具体的制度程序的保障，使得政党法制所规定的民主精神和民主原则在政党内部得以具体落实，使民主具有真实性、可操作性[7]。政党政治的法制化、党内活动的制度化是德国政党的一大特征。党的纪律约束依据制度化的党内法规和明确的监督框架，对违纪的情形和惩处方式都有明文规定，做到有章可循、有法可依、违章必究，不因党内职务高低而予以区别对待，甚至对于高层的纪律约束更为严格，同国家的法律规范结合得十分紧密，保证了政党纪律的有效性和党纪与国法的协调统一。
质言之，以政党为主角的政党政治是当代世界主流的政治形式。虽然各国国情、社情、党情不同，但党纪与国法的关系存在共性。当代德国政党政治的制度建设和法律规范，正是建立在这种共识之上，证明了制度建设和法律规范对于“党要管党、从严治党”这一命题的重要意义，对于我国在建设中国特色社会主义进程中实现依法治国、依宪执政、依规治党和全面从严治党有一定的参考和借鉴意义，值得我们深入研究。
[参考文献]
[1] 姜士林,陈玮.世界宪法大全:上卷[G].北京:中国广播电视出版社,1989:707.
[2] 周敬青.中德政党理论与实践研究[M].北京:中共中党校出版社,2006:180[-1],263[-2],182[-3],182[-4].
[3] Antisemitismus-Vorwurf: Hessen-CDU schliebt Hohmann aus [EB/OL].SPIEGEL ONLINE,（2004-07-20）[2014-11- 23].http://www.spiegel.de/politik/deutschland/antisemitismus-vorwurf-hessen-cdu-schliesst-hohmann-aus-a-309528.html.
[4] Streit um Parteiausschluss: Clement tritt aus der SPD aus [EB/OL].SPIEGEL ONLINE,（2008-11-25）[2014-11- 23].http://www.spiegel.de/politik/deutschland/streit-um-parteiausschluss-clement-tritt-aus-der-spd-aus-a-592537.html.
[5] Merkel in der FAZ: Kohl hat der Partei Schaden zugefügt [EB/OL].SPIEGEL ONLINE,（1999-12-22）[2014-11-30].http://www.spiegel.de/politik/deutschland/merkel-in-der-faz-kohl-hat-der-partei-schaden-zugefuegt-a-57495.html.
[6] 崔英楠.德国政党依法执政的理论与实践[M].北京:中国社会科学出版社,2009:158.
[7] 陈家喜,黄卫平.西方一些发达国家党纪监督的做法及其启示[J].北京:当代世界与社会主义,2014,(1):175.
[作者简介] 周淑真（1954-），女，河北南宫人，中国人民大学国际关系学院教授、博士研究生导师；袁野（1990-），男，北京人，中国人民大学国际关系学院2014 级中外政治制度专业博士研究生。
文章来源：中共中央党校学报
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