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《社会主义核心价值观研究丛书|法治篇》第九章·第一、三节

科学立法 公正司法

2015年04月01日14:00   来源:人民网-理论频道

1978年12月召开的党的十一届三中全会提出要“做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。由此,这十六字就被确定为社会主义法制建设的基本方针。在这十六字方针的指导下,我国社会主义法制建设取得了重大成就。2012年,党的十八大报告提出:“法治是治国理政的基本要求。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究”,从而确定了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新的法治建设的十六字方针。党的十八大以来,习近平作出了一系列关于社会主义法治建设的重要讲话,反复强调:“落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家,必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。”这一新的法治建设的十六字方针,是法治中国建设的衡量标准,对全面加快推进依法治国具有极为重要的指导意义。


科学立法

立法是国家有权机关制定、修改、废止法律、法规的活动。科学立法是依法治国、建设法治中国的前提和基础。2006年,十届全国人大四次会议通过的“十一五规划纲要”提出要“贯彻依法治国基本方略,推进科学立法、民主立法,形成中国特色社会主义法律体系。”科学立法开始成为我国立法的基本要求。2007年,党的十七大重申“要坚持科学立法、民主立法,完善中国特色社会主义法律体系”。对于科学立法,党的十八大和十八届三中全会、四中全会作出了重要部署,习近平对此作出了一系列重要论述。科学立法对于提高立法质量,完善中国特色社会主义法律体系,保障法治中国建设顺利进行,具有十分重要的意义。

一 科学立法的内涵和意义

1 科学立法要求立法尊重和体现规律。科学立法作为我国立法的基本指导原则,需要从理论和实践层面对科学立法的科学性进行分析界定。有的学者将科学立法的科学性概括成为三个分析进路:第一个分析进路是最广泛意义上的,包括立法过程中所有相对合理的要素;第二个分析进路是在次广泛意义上的,包括立法必须依客观规律而进行的所有相关内在和外在条件,但所考虑的是立法中法属性的部分;第三个分析进路是在狭隘意义上的,是指将立法作为一个事物来看给它确立相关的特性。我们认为,科学立法的科学性范围既不能太宽,又不能过窄。我们赞同第二个分析进路,可以将科学立法定义为:“在立法过程中必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断,并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度的和谐,法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件。”

简言之,科学立法是指在立法过程中要尊重和体现规律。但如何尊重和体现规律,还须作更为细致的认识分析。认识科学立法,首先要认识何为“科学”。“科学”(science)一词源自拉丁语Scientia,即“知识”和“学问”。古希腊时期的科学概念,不仅包括自然科学知识,也包括人文社会知识。然而近代以来,伴随着人类改造自然界能力的不断增强,关于自然科学的知识积累远远超过人文社会科学,人们开始把科学等同于自然科学。在认识论上,科学实际上是一个复杂的概念集合体。对应科学概念的含义,科学立法要求立法过程中尊重和体现规律,主要包括两个方面:一个方面是立法需遵循所调整的社会关系的客观规律。这实质上是强调立法的客观理性,是一种立法的理念和精神。另一个方面是立法要遵循立法工作本身的规律。这又分为两点,一是科学立法是一种科学合理的立法制度安排,其实质是专业化、规范化的知识积累;二是科学立法体现为立法技术的科学运用,这是工具意义上的,强调立法表现形式的科学化。

2 科学立法是新形势对立法工作的新要求。近年来,党中央一再强调,要坚持和推进科学立法。这是对新形势下加强和改进立法工作的基本要求,它简洁明了地回答了新形势下我们“立什么样的法、怎样立法”这一重大命题。科学立法的重大意义主要有以下几个方面:

第一,科学立法是提高立法质量的根本途径。目前,人民群众对立法的期盼,已经不是有没有法律法规,而是更多地关注法律法规好不好、管用不管用。古人云:“立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。”亚里士多德说:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律。”讲的都是立法要立良好的法律。党的十八届四中全会提出:“法律是治国之重器,良法是善治之前提。”如果立法先天不足存在质量问题,执法、司法、守法就不可避免地出现问题,甚至引起不良后果。所以,今天我们党在“有法可依”的基础上,提出了“科学立法”,这是一个重大的提升。“有法可依”重在解决法律法规的“有无”和“数量”问题,“科学立法”重在解决法律法规的“好坏”和“质量”问题。“从‘有法可依’到‘科学立法’,是我们党鉴于中国特色社会主义法律体系已经形成的现状,所作出的立法工作重点的重大调整,标志着我国立法工作已开始了从‘数量型’向‘质量型’的转变。”

第二,科学立法是推进依法治国、建设法治中国的前提。法治的前提是有法可治,没有立法,法治无从谈起。法治中国是法治国家、法治政府和法治社会的结合体,这一一体化建设首先要解决的就是科学立法问题。没有科学立法,严格执法、公正司法、全民守法就失去了依据,就没有科学的法治中国建设。立法不科学,法与法之间相互冲突,就无以保持法制的统一性;立法不科学,不符合客观规律和实际情况,法律制度就无法达成预期的调控社会的目标。科学立法是中国法治发展的新要求,是中国社会发展的新期待。

第三,科学立法是法律本身属性的必然要求。法律是一门科学,是人类对自身所处社会关系的一种高度自觉的认识。法律是主观意识,但它属于客观世界。法律虽然是调整社会关系的手段,是人类通过主观活动创造的成果,但是法律归根结底是客观的,是人类对客观世界的认识在主观上的反映。法律的客观性要求法律必须正确反映客观规律,实现立法的科学化。

二 科学立法的实现路径

1 树立科学的立法理念。理念是行动的指南,实现科学立法的前提是立法理念、指导思想的科学合理。《立法法》第六条规定:“立法应当从实际出发,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”。这就从法律上明确了科学立法的基本理念和指导思想。

第一,立法应当从实际出发的理念。从实际出发、实事求是,是唯物主义的基本原则,也是科学的立法观。马克思主义法律观认为,法是由物质生活条件决定的,是受客观规律制约的。马克思在《共产党宣言》中指出,资产阶级的法“不过是奉为法律的你们阶级的意志,而这种意志的内容是由你们这个阶级的物质生活条件来决定的。”彭真曾指出:“实际产生法律,实际是母亲,法律是儿子。”他对民法起草工作的同志提出:“只有从我国实际情况出发,按照社会主义法制原则,制定出我国的民法,才能行得通。”立法应当从实际出发主要有以下两个方面的要求。一个方面的要求是,符合当代我国最基本的国情与实际。任何时代的立法,都必须立足于那个时代特定的国情。当前,立法要体现中国特色社会主义的发展道路,维护人民民主专政政权;体现社会主义初级阶段的基本特征,契合全面深化改革和全面建成小康社会的要求;体现不同地区、不同民族、不同阶层的特点与利益,统筹兼顾各地区经济、社会、文化的现实情况。立法只有符合了这些中国最基本的国情、最大的实际,才具有中国特色,才能站得住、行得通。另一个方面的要求是,符合经济社会发展的客观规律。立法是人们在自觉认识客观规律的基础上将客观规律及其要求以行为规则反映和表达出来的一种形式。因此,立法必须从经济政治文化和社会发展的客观需要与可能出发,正确反映社会的公共需求,体现客观规律。

第二,立法应当解决现实问题的理念。这是立法从实际出发的必然要求,也是立法符合客观需要的基本体现。科学立法要求立法能够解决实际问题,产生社会效益。针对问题立法,立法解决问题,应当成为立法的一项基本理念和要求。在立法中坚持问题导向,就是从客观实际出发,以解决实践中存在的问题为出发点和目标,来决定立什么样的法,增强立法的科学性;就是要及时解决经济社会发展中的迫切需要解决的问题,及时回答社会普遍关注的热点问题,增强立法的针对性;就是要进行立法成本、守法成本、执法成本社会效益分析,深入研究立法所要达到的经济社会效果,增强立法的实效性;就是要杜绝单纯的贯彻领导意思、应付考核需要、体现政绩工程而立法,增强立法的客观性。立法解决现实问题,在我国著名的例子如“醉驾入刑”的规定。“醉驾入刑”的规定,对有效解决醉酒驾车这一突出社会问题、保护人身财产安全,产生了十分显著的效果。

第三,科学合理设定权利与义务、权力与责任。任何客观现实的利益在法律上都表现为权利(包括权力)。权利如同经济关系中的商品一样,是立法与法律关系中最基本的元素和细胞。正如当代美国法学家弗里德曼所言:“权利是建造法律的基本材料”。法律规范是以权利和义务为机制调整人的行为和社会关系的。科学立法要求在立法过程中客观地认识实际生活中的各种利益需要,并合理地加以确认和保护。立法应当以确认和保护人们的客观现实的利益需要为目的,亦即立法以保障权利为核心,坚持“权利优先”的原则,这是一切立法的出发点和落脚点。当然,对法定权利也不是绝无限制。权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。此外,还要考虑享有权利的空间、时间及应承担的义务。总之,要做到权利与义务相统一,既不能只享受权利不承担义务,又不能只承担义务不享有权利。除了权利与义务的合理配置外,与之紧密相关的,还需科学合理地配置权力与责任。对权利的最需要的保障还在于对国家权力的既依赖又制约。为了保障权利、实现人民权益,立法上必须授予国家必要的权力;同时,对国家权力的每一授权,都需要有相应的制约与限制,明确应承担的责任。权利是社会性的,权力是国家性的,社会主体的权利正是国家权力不得逾越的边界。当前,立法需从过去注重“立权”转变为更加注重“立责”。立法实践中特别是要注意防止那些侵犯公民权利的部门利益倾向,尤其是在设定行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制等与群众利益密切相关的行为规范时,需反复研究、充分论证,进行成本效益评估,除确有必要外,能不设的不设,可设可不设的也应尽量不设。

2 完善科学的立法体制和机制。立法体制和机制是立法制度最重要、最基本的组成部分。为了正确地反映客观规律、体现利益需求,必须科学合理地划分各级立法机关的立法权限,科学地规范立法权运行机制,构建科学的立法体制和机制。

第一,完善科学的立法体制。立法体制是关于立法权、立法权载体等方面的体系和制度所构成的有机整体,立法权的配置是其中最核心的构成。我国实行的是统一、分层次的立法体制。我国现行的立法体制是1982年宪法确立的,2000年颁布实施的立法法作了具体规定。实践证明,这个立法体制是符合国情、行之有效的,是比较科学的。同时,我们要在总结实践经验的基础上,适应新的形势和要求,适时修改立法法,进一步完善中国特色的立法体制。立法法修正案草案已于2014年8月25日提请十二届全国人大常委会第十六次会议审议,将于2015年3月提请十二届全国人民代表大会第三次全体会议审议通过。完善立法体制,首先要完善党对立法工作中重大问题决策的程序,加强党对立法工作的领导。在立法权配置方面,需要着重研究解决三个方面的问题:一是明确立法权限,包括明确全国人大与常委会的立法权限,界定基本法律和法律的权限范围;明确中央和地方的立法权限,界定地方性法规的权限范围,给予地方立法较大空间;明确部门规章、地方政府规章的权限范围,对规章权限进行严格限定。二是为适应不同地区经济、社会发展的需要,根据党的十八届四中全会的要求,适当扩大立法主体,依法赋予设区的市地方立法权,并对设区的市的立法权限予以限定。三是对授权立法进行严格控制,明确授权立法的目的、事项、范围、期限等。确定清晰有别的不同层次法律规范的权限范围,对于保持法律规范的和谐统一,防止立法交叉、打架,防止部门利益和地方保护主义,形成科学的法律体系,具有特别重要的意义。

第二,完善科学的立法机制。立法机制是关于立法权运行的制度安排。“科学立法要求我们必须科学地立法即立法过程必须是科学的。科学立法要求立法过程具有科学性,实现立法过程的科学化。”为了提高立法质量,立法法对立法程序特别是全国人大及其常委会的立法程序作了较为具体的规定。针对我国立法现状,还需要完善以下几个方面:一是将立法规划和计划的编制作为立法程序的首要环节。五年立法规划、年度立法计划是立法活动有目的、有步骤地开展的重要保证。立法法修改时,需要明确立法规划、立法计划的编制程序和要求,特别是建立立法项目征集和论证机制,在充分论证必要性和可行性的基础上,科学确定立法项目,提高立法的针对性、及时性和系统性。二是完善法律法规起草机制。法律法规的起草对立法质量至为重要。立法法修改时应当增加这方面的内容,对法案起草部门、委托起草、起草要求等提出明确要求,建立健全科学合理的法案起草工作机制。三是建立立法内容评估机制。对提请审议的法律法规草案中主要制度规范的可行性、出台时机、实施的效果及可能出现的问题,进行出台前评估。对已经颁布实施的法律法规,适时开展立法后评估,了解实施效果和存在的问题,为适应实际情况发生变化适时修改法律法规提供科学依据。

3 运用科学的立法技术。立法内容需要通过一定的方法和技巧表达出来,立法技术是用以促使立法臻于科学化的一种方法和操作技巧。“立法原理、立法制度与立法的性质和内容关联更紧,立法技术对立法的科学化程度作用更大。”当前,我们在立法技术上需要改进的主要有:一是努力实现“回应型”的立法模式。准确把握和科学处理立法时机的选择与立法超前性、立法的原则性与灵活性、立法的稳定性与发展性这几对关系,努力使立法选择恰当的时机和保持适度的超前;在制度设计上既要有一般性的、明确的规定,又要有特殊的、变通性的规定;在效力维持上,既要维护法的严肃性、权威性,不能朝令夕改,又要适应客观情况的变化不断制定新法或者修改、废止旧法。二是积极推行精细化的立法方法。要少一些原则性、宏观性的条款,多一些细化、量化的规定;少一些宣示性、号召性的条款,多一些实质性、具体化的规定。能具体尽量具体,能明确尽量明确,切实增强法律法规的可操作性、可执行性。改变以往追求“大而全”、“小而全”的结构完整的常规立法形式,努力改变重复立法、层层转抄的做法,有几条立几条,管用几条就定几条,有的放矢对关键条款进行深入研究和审议,切实增强法律法规的针对性和实效性。立法体例要科学合理,立法语言要明确具体,切实增强法律法规的可理解性、可遵循性。

4 坚持科学的立法态度。立法总是由特定的人起草制定的,立法者的素质和态度对立法的科学化至关重要。立法者需要有实事求是的工作态度。科学立法是对主观立法、经验立法、封闭立法的否定,客观事物的状况决定了立法的过程,而不是立法过程决定了立法所调整的事物。正如马克思所说的那样,立法者应当“把自己看做一个自然科学家。他不是在创造法律,不是在发明法律,而仅仅是在表述法律,他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。”因此,我们在立法中要大力加强调查研究,深入群众、深入基层、深入实际,不能浮在面上;要创新并灵活运用不同形式,力求摸清悟透实情,去伪存真;要准确认识和把握事物的本质和规律,找准立法的重点难点问题,探求科学应对之策。立法者还要有开放的视野。立法要立足本国国情和实际,但也要做到立法视野的全球化,注重借鉴国外有益的立法经验。

三 科学立法要求提高立法民主化水平

科学立法与民主立法密不可分、相辅相成。如果没有坚持民主立法,广开言路,集思广益,很难说真正做到了科学立法;如果没有科学的程序和方法,所谓的民主立法可能只是流于形式。为了科学立法,必须坚持民主立法;为了民主立法,必须坚持科学立法。科学立法可以更好地体现立法的民主化,民主立法也能更好地促进立法的科学化。只有把科学立法和民主立法统一于中国特色社会主义法治实践,才能在民主的基础上实现正确的集中,使法律真正符合最广大人民的根本利益,真正符合经济社会发展的客观规律。

民主立法要求“立法权是属于人民的,而且只能属于人民”。民主立法的核心,在于立法要为了人民、依靠人民。要恪守以民为本、立法为民的理念,使每一项立法都反映人民意志、得到人民拥护。当前,推进民主立法,需要着重抓好以下几个方面的工作:(1) 进一步健全民主开放包容的立法工作机制。着力发挥立法机关在立法中的主导作用,加强人大对立法工作的组织协调,加大人大组织起草重要法律法规的力度。同时,建立健全由有关部门、专家学者、企业事业单位、人大代表和人民群众共同参与的立法工作机制,使各方面的意见和关切得到充分表达,调动一切积极因素,广泛凝聚社会共识。(2) 进一步拓展公众有序参与立法的途径。近些年来,在公众参与立法方面我们进行了一些探索,积累了一定的经验。今后,要把公平、公正、公开贯穿立法的全过程,努力做到:① 立法公开全面化,从编制立法规划、计划到起草、审议法案,实行立法过程全公开;② 征求意见常态化,完善立法座谈、论证、听证等规定,特别是要认真做好针对特定利害关系人或者特定专业技术问题的征求意见、咨询论证工作,使立法听证、论证经常化、规范性;③ 参与形式多样化,除了立法法规定的渠道外,可以建立立法民意调查制度、立法民意评估制度,建立基层民主立法联系点,尝试创建社情民意调查研究机构,不断创新民众表达利益诉求的新渠道;④ 民意采纳刚性化,建立公众意见研究分析采纳制度,对公众意见的处理情况及时向社会反馈。(3) 充分发挥人大代表作用。建立人大代表议案、建议与制定立法规划、计划衔接机制,把办理议案、建议同制定、修改法律法规紧密结合起来。在起草、审议法律法规草案过程中,邀请代表参与有关立法活动,认真研究吸纳代表提出的意见。(4) 完善立法协商机制。党的十八届四中全会提出要“开展立法协商”,这是对民主立法提出的新的重大要求。探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。对于立法中的重大问题、意见分歧较大的问题,特别是设定普遍性义务的重大规定,要在深入研究的基础上,组织有关方面深入讨论、充分协商,以求得社会的最大公约数。

四 完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系

科学立法不仅包含了对立法质量的要求,也包含了完善立法、为执法司法守法提供法律依据的意蕴。科学立法本身也要求根据经济社会发展的客观需要及时制定、修改法律法规,不断健全法律制度。新中国成立以后,特别是改革开放30多年来,我国的立法工作取得了举世瞩目的成就,逐步建立起了中国特色社会主义法律体系。2011年春,全国人民代表大会宣告中国特色社会主义法律体系形成,这是我国社会主义民主法制建设的重要里程碑。根据国务院新闻办公室2011年10月27日发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书,截至2011年8月底,中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部,涵盖社会关系的各个方面的法律部门已经齐全,各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定,相应的行政法规和地方性法规比较完备,法律体系内部总体做到科学和谐统一,中国特色社会主义法律体系已经形成。在形成中国特色社会主义法律体系的基础上,党的十八大报告指出,要推进科学立法,完善中国特色社会主义法律体系;党的十八届四中全会进一步要求形成完备的法律规范体系,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。完善法律体系,需要着重做好以下几个方面工作:

1 努力使每一项立法符合宪法精神。宪法是国家根本大法,在我国法律体系中处于核心地位。党的十八届四中全会要求“使每一项立法都符合宪法精神”,“健全宪法实施和监督制度”,这是对立法工作的重大要求。立法符合宪法精神,主要是要做到:(1) 一切法律法规都不得与宪法相抵触。我国实行的是统一而又分层次的立法体制,在不同层次的法律规范中,宪法具有最高的法律效力。(2) 制定、修改法律法规要以宪法为根本依据。宪法规定了国家的根本制度,具有最大的权威性、稳定性,是制定、修改法律法规的基础和依据。(3) 制定、修改法律法规要体现贯彻实施宪法的要求。宪法规定了一个国家的性质、公民基本权利和义务等重大问题,但要落到实处,还必须有相应的法律法规作出进一步具体规定。完善宪法相关法,健全宪法实施的法律制度,是完善法律体系的重大任务。

2 充分发挥立法的引领推动作用。法的功能和作用一般可归纳为两个方面:一是规范功能,二是社会作用。法的规范作用和社会作用之分的观点,是由英国新分析实证主义法学家拉兹首先提出的。立法的引领推动作用,更多或者主要体现在法的社会作用上。历史经验充分证明,法对行为方式的养成和社会生活的引领,具有十分重要的作用。当前,我国正处在改革发展的关键时期,转变发展方式的任务相当繁重,解决社会深层次矛盾的压力非常大,法不仅是实践经验的总结,更需要做好顶层设计,引领改革,推动发展。发挥立法的引领推动作用,最重要的是要做到立法决策与改革决策相衔接、相同步,做到重大改革于法有据,先立法、后行动,立法主动适应改革和经济社会发展的需要,确保党的路线方针政策成为社会一体遵循的法律规则,真正将法治作为治国理政的基本方式。

3 切实加强重点领域立法。按照构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系的要求,当前和今后一段时期,应当重点在完善社会主义市场经济体制、加强民主政治建设、促进文化事业发展、保障和改善民生、推进社会治理体制创新、保护生态环境等领域,着力研究和推进立法工作。建议重点加快制定基本医疗卫生法、慈善事业法、公共图书馆法,制定、修改土壤污染防治法、大气污染防治法、食品安全法等,引领推动相关领域改革;加强财政税收立法,落实税收法定原则,在2020年前,全部将国务院根据授权制定的税收方面的行政法规制定法律;制定行政机构编制法、行政程序法、行政收费法、国家公务人员财产申报法,修改立法法、有关组织法、行政复议法、行政诉讼法等,完善国家机构设置、运行监督程序和反贪污腐败等方面法律制度;制定公共文化服务保障法、文化产业促进法等,促进公共文化服务均等化和文化产业发展;制定社会组织法、社区矫正法、社会救助法、电信法,修改刑法、军事设施保护法等,完善社会管理和公共安全方面的法律制度。

4 更加注重法律法规的修改完善。法律体系是动态的、发展的、开放的,它需要随着改革开放和社会主义现代化建设的推进而不断完善。立法工作要把握改革要求、发展变化,统筹做好立、改、废、释工作。及时对现有法律法规修改完善,是完善法律体系的一项重要任务。要通过法律法规修改、废止和立法的解释等方式,及时对现行法律法规进行补充完善,努力使法律制度适应发展变化的现实情况。要建立法律法规定期清理工作制度,适时开展法律法规清理工作。

5 积极探索法的编纂工作。法的编纂又称法律编纂、法典编纂,是指“将现存同类法或同一部门法加以研究审查,从统一的原则出发,决定它们的存废,对它们加以修改、补充,最终形成集中统一的、系统的法”。法的编纂有助于推动法制统一,促进法的体系完善,有助于实现法的科学化、系统化。在中国古代,唐朝《永徽律》就是在《武德律》、《贞观律》两部法典的基础上编纂的;在大陆法系国家,《法国民法典》、《德国民法典》就是经过编纂而成的法典;在美国,有经过编纂而成的统一的联邦刑法典、商法典等。目前,中国特色社会主义法律体系已经形成,可以在总结过去立法经验,改造、统一、简化有关同类法的基础上,编纂《刑法典》、《民法典》、《商法典》。法典编纂的时机已经成熟,法典编纂的时代已经来临。


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(责编:万鹏、朱书缘)
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