自党的十八届三中全会首次提出国家治理体系和治理能力现代化以来，政府各部门在应对社会转型和职能转型方面均做出了重大的努力。从“管理”走向“治理”，国家治理模式，除了是一种全新的政治理念之外，其最明显的特征在于多方主体的参与。治理的主体是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等（俞可平，2014）。国家治理是多方治理，大数据治理同样需要多方参与，共同开发利用。
自第三次工业革命以来，数据资源就已经和土地、资本、人力并驾齐驱成为人类社会的关键生产要素。而随着大数据时代的到来，数据资源将无疑成为推动社会发展进步的最强动力。我国政府部门掌握着大量的社会信息资源，这种局面是在长期计划经济体制下形成的，也与政府采集和政府管理审批机制有密切关系。尽管自改革开放以来，市场机制在信息服务领域发挥了平衡价格与竞争的重要作用，但是在信息资源供给方面，尤其是在交通、工商、能源、环境等关键领域，政府部门仍然拥有对数据资源绝对的垄断。而这部分领域的数据资源与民生息息相关，如交通出行数据关系到缓解城市拥堵、城市建筑能耗数据关系到节能减排和优化配置等。
与此相对，政府部门在充分开发利用这些数据资源方面的能力不足。首先是人力资源与人才队伍的紧缺。受传统“官本位”观念影响，封闭性、福利性的“单位人员”容易在工作中因循守旧，缺乏创新理念和竞争意识，政府部门的活力、效率得不到有效提高（刘燕茹，2012）。其次，政府部门缺乏开发这些数据资源的动力和激励。完成日常事务，提高公共服务的效率和质量是政府部门的主要职责；对数据资源增值开发，需要花费大量精力，除非开发的产品能够用于促进本部门的公共服务能力。再者，其开发出来的信息产品难以获得经济上的收益：政府部门若是收取费用，容易造成“价格歧视”等在市场领域极为常见的商业模式，必然会导致公众的不满。而如果选择与企业合作开发，则可能使企业获得商业利益，共同开发的信息产品能提供免费的公共服务，同时企业也敢于去承担风险来换取利益。
对政府数据开放利用的相关法规文件进行调查揭示，我国对于政府数据的开放利用管理策略和办法仍然处在缺失的状态。迄今为止，国家和地方层面尚无政府数据开放利用的管理办法，政府数据资源开放利用缺少问责依据，难以推进实施。
国内案例研究揭示，目前北京、上海、东莞、佛山一些城市已经开始启动政府数据资源开放利用项目，积累了一些可资参考的经验。北京市经济和信息化委员会《关于做好通过北京市政务数据资源网向社会开放政务数据相关工作的通知》制定了政府数据开放的基本原则。上海市出台了《2014年度上海市政府数据资源向社会开放利用工作计划》，制定开放利用工作计划成为一种可操作的实践方式。此外佛山市南海区政府成立了数据统筹局及数据治理委员会，为数据开放障碍清除提供了一种主体联盟协同管理的有效机制。
然而，我国政府数据资源开放利用还存在以下问题亟待解决：第一，相关法律法规依据问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》是信息公开的依据，但申请人获得政府信息后是否不得任意公开或转让牟利，是否可以用于商业性开发利用，《条例》没有回答这一问题。依据《关于加强信息资源开发利用的若干意见》（中办发[2004]34号），行政机关应“规范政务信息资源社会化增值开发利用工作”，政策措施和管理办法亟待研究，授权申请者使用亟待研究，规范政务信息资源使用行为和社会化增值开发利用工作亟待研究。第二，政府数据开放利用中存在的主要问题。政策机制方面，与政府信息公开的关系问题：发展认识阶段有差异，数据资源开放是政府信息公开的终极状态，现阶段政府信息公开的工作重点是解决群众关注的重点问题及依申请公开的难点。公开方式存在差异，政府信息公开以单条的文本类信息为主，DATA网站以批量的数据类信息为主。缺少数据开放使用授权及在线许可使用机制，无法直接下载，无法访问历史数据，仅为数据公开而非开放。缺少国家层面的数据开放利用实施政策及行动计划，数据所有权界定、数据使用授权、个人隐私保护及数据开放可能带来的社会风险问题尚待研究。DATA网站建设和推进缺乏文件依据，没有配套制度。第三，数据开放网站目前存在的主要问题。数据内容方面：网站已有数据内容较少且类型单一、各政府部门主动提供的数据资源质量参差不齐、数据更新亟待建立持续性管理制度。数据的安全运维方面：网站安全管理责任划分、网站日常运维方式等亟待建立制度化和规范化管理制度。第四，政府数据开放利用的需求方面存在数据文化培养的问题，调查揭示一方面政府在费力开放数据，但另一方面存在某些城市开放的数据无人问津，企业和社会亟待了解政府开放数据的重要意义和价值。第五，我国政府数据开放利用管理中存在的数据可持续利用障碍问题。调查揭示，数字凭证的证据力仅靠《中华人民共和国电子签名法》，法律可采性没有得到社会的广泛认可。政府机关普遍存在数字生成文件纸质打印保存，再进行电子扫描的双套制和双轨制的人力物力资源浪费，同时数据库及信息系统等特殊类型数字凭证信息难以双套和双轨管理，数字信息的真实性、可靠性、完整性和可用性难以保障，这些严重影响政府公信力与国家数字资源建设能力提升。由于数据资源资产化管理制度和互操作规范缺失问题，数字信息的服务力及其可获取保证受到影响，数字信息跨系统、跨平台、跨部门互联、互通和互认遇到障碍，严重影响电子政务活动的连续性和国家信息化治理能力的提升。由于数据资源可跟踪、可回溯、可关联的风险评估与控制制度缺失，数据资源的控制力及其可持续再用风险可控受到影响，数据资源的凭证、记忆、身份认同、社区构建等功能实现及其在联系历史、服务现实、预测未来的知识服务保障机制缺失，影响政府公共服务能力与社会协同创新能力的提升。
国外研究揭示，自2009年美国最早发布《开放政府指令》，2011年巴西等八个国家联合发布《开放数据声明》，政府数据开放已经成为国际化发展趋势。2013年法国、美国、英国、德国、日本、意大利、加拿大和俄罗斯等国签订了《开放数据宪章》，2014年有63个国家，包括印度、巴西、阿根廷、加纳、肯尼亚等发展中国家建立开放政府合作伙伴关系，建立数据开放门户网站。在智能城市建设方面，荷兰阿姆斯特丹市提出开放数据应该是：公共部门的原始数据，具有公共性特点，不受版权或第三方产权影响；源自公共基金资助，因需要完成特定任务而产生；使用开放标准，可以机读并易于发现利用文档中的信息；数据可以回溯，含国家机密或商业秘密的数据不是开放数据。开放数据活动包括数据解密、数据应用示范、数据共享平台搭建，为信息社会提供数据资源，开发利用开放数据为城市居民提供决策的新视野和新机遇，需求引导，激励开发商开发新产品和新服务，以人为本，应用优先和知识增值服务导向，安全、出行、就业、能源、旅游、文化和民主应用优先。国外开放数据的特点是联合行动，迅速推广；主动承诺，逐步开放数据资源；统一门户，开放数据集；围绕民生，关注用户需求。
国内外研究得出，政府数据开放利用是提高政府公信力的重要途径，是透明政府和公民社会建设的重要组成部分，是政府“用数据说话”，提高基于证据的国家治理能力的重要途径，有利于市民了解并施行他们的权利，增强其参与城市共治的积极性与话语权，促进社会稳定和谐发展。政府数据开放利用是促进经济增长的强大推动力，有利于促进协同创新、竞争能力与生产能力提升及经济复苏，数据开放利用不仅可以提高政府资金支出的效率，还可以为大众提供更多更好的增值创新服务选择。本研究提出制定和实施政府数据开放利用管理计划应该列入我国智慧城市建设项目申报及审批过程，列入信息化项目专项绩效评估与考核。管理计划制定应该基于数据全生命期、全要素和全面质量管理，建立数据资产连续性管理与可持续利用机制，主体合法、活动合规、质量合标一致性保障，其目标是优化和创新行政机关数据资源管理和利用机制，提升政府职能转型公共服务和社会协同管理信息服务能力，提高政府信息治理水平，增强信息资源的行政效用、经济效用和社会效用，提高服务型政府的建设水平，规范行政机关数据开放利用的活动，以更好地满足信息惠民工程和智慧城市建设信息的多样性和便利性需求，引导和推动大数据信息服务产业发展，同时也为民生信息服务工程提供机制保障和可操作的政策建议。管理计划框架包括三个层面：宏观层，建立数据资产升值的数据资源可关联、可跟踪和可回溯引导机制；中观层，建立数据资产保值的可取、可信和可用活动规范机制；微观层，建立复杂信息源集成的数据资产升值的真实性、可靠性、完整性和可用性质量控制机制。
政府数据开放利用计划活动应该遵循以下原则：第一，以合法合规合标开放利用为原则，以不提供开放利用为例外；第二，安全原则，根据安全等级确定数据开放利用范围、风险等级及使用权限，注意国家机密、商业机密和个人隐私的保护；第三，增值导向原则，开放的目的是促进数据资源社会化增值开放利用，注意数据资源的公益性和商业性利用及其经济与社会价值实现，促进政府整体效率、效益和效能提升，行政效用、经济效用和社会效用提高；第四，连续性管理原则，政府数据资源是城市公共信息资产，国家机关应按照统一规划和持续改进的全程管理原则，开展其政府数据全生命期的管理，合法采集、合规登记、合标更新、安全存储和及时处置，保证管理活动的连贯性、一致性和规范性；第五，可持续利用原则，数据具有真实性、可靠性、完整性和可用性，内容可取、可信并及时更新，资源可跟踪、可回溯和可关联，格式机读，方便下载并可持续再用；第六，责权利统一原则，政府数据属公共资产，政府对数字采集质量和开放使用授权及数据资源服务平台负责，数据开发商和数据使用者对下载后数据的使用行为负责。
政务数据连续性管理是社会治理协同创新能力提升的关键要素
大数据之大，除了传统的三个“V”（ Volume，Variety和Velocity）之外，更重要的在于独立的数据一旦相互关联起来了之后，能从多个维度挖掘出更多的价值，其包含的信息内涵也是几何级数式的增长。沃尔玛超市的啤酒与尿布的故事已为人熟知，而美国塔吉特商店给女高中生送婴儿优惠券引其父投诉的闹剧则是利用大数据关联实现预测未来的新佐证。（维克托·迈尔-舍恩伯格，《大数据时代》）
政府大数据也需要相互关联。国家税务局与地方税务局的联手信息比对，是应对各种避税，杜绝“跑冒滴漏”的有效手段。再如深圳市交通运输委员会整合各出租车运营企业提供的出租车GPS定位信息，能够跟踪出租车的历史行经路径，依托GPS查询平台为不慎将物品遗落在出租车上的乘客找寻失物。仅2014年1至11月，共处理出租车乘客报失27250宗，帮乘客找回失物估值1647.45万元（深圳市交通信息委，2014）。
然而上述例子仅是少数。从整体上来看，我国政府大数据仍然是处于割裂的状态。而政府大数据的割裂其实是我国政府部门的条块管理体制的一个缩影。从我国的“十一五”规划纲要可以看出，国家对信息产业的要求正在从基础设施建设逐步过渡为信息资源整合与信息服务。“信息孤岛”问题严重，各政府部门都为解决该问题开始了部门内部的各子系统、业务系统的整合工作，以及上下级部门的系统对接工作。与此同时，“四库十二金”等工程也在另一个层面起到了信息整合的作用。然而这些工作的视角多是技术主导，缺少以整体战略规划来对部门间的数据互联互通进行的顶层设计。
数字连续性的概念最初来自于英国2007年提出的“数字连续性”项目。其将“数字连续性”定义为——保证数字资源能够以你想要的方式获得的能力（英国数字连续性）。而后2009年，新西兰发起了第一个数字连续性行动计划。它要求所有的公共部门能够存取、使用和再利用它们自己产生的数字信息（新西兰数字连续性）。再后来澳大利亚制定了开放政府改革数字连续体计划（2011年），在参考英国数字连续性定义的基础上增加表述：从信息、人、过程、技术、业务的综合集成的视角来看待数字连续性带来的结果，体现了政府和社会的影响，并以结果为导向，强调社会、政府、业务之间的联接力（澳大利亚英国数字连续性）。
综合各国经验，数字连续性的涵义包含为以下四个方面：
一是指数字生成记录，能够以数字方式保存和提供可持续再用的能力。为此，记录的形成者、保管者和利用者应该建立共同遵循的记录治理机制，共同维护电子记录在其全生命期内的真实性、可靠性、完整性和可用性。
二是指数字生成信息，能够以数字方式维护，确保其可获取、可信任和可持续再用的能力。为此数字信息的采集者、保存者、服务者应该建立可信数字信息跨系统和平台互联、互通、互认的信息治理架构，共同维护数字信息的质量。
 |  |
| 相关专题 |
| · 《学术前沿》 |
