何增科：国家治理现代化的维度与面向

　　“国家治理现代化”论断反映出中国执政党对于现代化规律的认识不断深化

　　十八届三中全会《决定》关于国家治理的重要表述中，还提出了推进国家治理现代化的问题，这反映出我们党对现代化规律的新认识。从执政党对于现代化规律的认识来看，现代化究竟应当包括哪些内容的认识经历了一个发展过程，体现出转换和递进的关系。第一代的表述是上个世纪70年代中期到80年代初所讲的“四个现代化”，包括工业、农业、科技和国防的现代化，实际上可以称之为“经济现代化”，因为这四个现代化主要是以经济发展指标为衡量标准的，也主要是以激发经济发展动力为指向的。进入1990年代以后，执政党对现代化的认识不断走向深入并开始发生一些变化，实际上出现了“第二代”的“四个现代化”表述，其中既包括有狭义的社会现代化（科学发展观与和谐社会理论），还包括经济现代化、文化现代化（精神文明建设和文化建设特别是公民道德建设）和生态环境现代化（生态文明概念进入党的文件）。其中新增添的内容，生态环境现代化，是指环境友好型的建设；社会现代化是指社会事务、社会领域和社会主体走向现代化；文化现代化则是指人的现代化。

　　因此，我们现在所讲的“国家治理现代化”，属于“第三代表述”，也属于“政治现代化”的范畴。当然，政治现代化的概念更加宽泛，可以通过多个维度加以理解，也可以在前面所提到的国家政体之“体”与国家治理之“用”的两个层面加以理解。在这个意义上讲，政治现代化包括国家治理现代化，或者说，国家治理的现代化构成了政治现代化的重要组成部分。更具体地说，我认为政治现代化的制度成果，应该包括这样一些基本内容：第一是定期举行选举的竞争性选举制度，第二是现代化的政党政治体制，第三是完善的代议制机构，第四是立法机关、行政机关和司法机关的分立和制衡，第五是政治与行政的分立，第六是公务员制度，第七是科层制度，第八是职业政治家和职业文官的形成和分工，接下来是公民的自由和权利的保障，然后是媒体监督。

　　从对比和比较的角度来讲，现代政治与传统政治最大的区别，首要特征是对民主和法治价值的追求深入人心，其次是民主和法治的理想不断转化为具体的制度设计和安排，从而使民主成为可操作的制度。因此，我们说现代政治又称之为民主政治。国家治理的现代化是指国家政体不变的情况下，或者说维持特定的国家政体基本制度框架不变的前提下，将现代政治和现代行政的诸多技术、程序和机制引入国家治理结构、过程和行为中去，特别是引入立法和公共决策等过程中去，使国家治理的理念、模式、方式、工具、技术现代化，提高国家治理的质量，同时实现国家治理主体的现代化包括组织机构的现代化和人的现代化。国家治理体系现代化和治理能力现代化是国家治理现代化中制度现代化和人的现代化的有机统一。

　　提高民主治理与有效治理的关键环节

　　国家治理现代化有两个重要面向。第一个，它是将民主和法治相关的这些技术、程序和机制引入国家治理过程，实现民主治理，增强国家治理的正当性、认同性和可接受性。再一个，它是将古今中外国家治理的成功经验和做法，引入国家治理的过程中，实现有效治理。一个是民主治理的面向，一个是有效治理的面向。民主治理和有效治理不一定是同步实现的，不同时期重点可能不同，但二者不可偏废，无法相互取代。民主治理有助于提高国家政权对人民和社会的责任感和回应性，减少官僚集团以权谋私、自我服务等腐败和特权现象。缺少民主治理，官僚集团就会在缺少授权约束和法律约束情况下自我服务而不是为百姓服务。有效治理有助于增强国家政权治理的效能，减少出现失效国家和软弱政权的可能性。

　　国家治理现代化应着眼于提高民主治理和有效治理的水平，重点是推进多个维度上不同治理主体的分开，包括：政治与行政、政治与法律、政府与企业和市场、政府与事业单位和社会组织的分开。开辟职业政治家和职业文官各自的职业发展通道，推进政治与行政的分开。推进参与式决策和协商决策，提高政策法律质量。强化人大对机构、预算和编制设置的监督。从党管政法走向党领导司法的转变。推行行政审批制度改革，变审批政府为监管型政府。通过设立专项基金、服务外包、政府购买服务等方式，实现公共服务提供主体多元化，发挥市场和企业、社会组织社会公共服务的作用。变运动式治理、靠文件会议讲话行政为依法治理与依法行政。同时强化执政党的利益整合功能与多组织间协调功能，努力建设“整体性政府”，使国家治理主体在享受结构功能分化和专业分工优势的同时，通过执政党和政府的整合与协调，提高国家治理的协同性和整体合力。

　　（作者为中央编译局比较政治与经济研究中心主任、北京大学国家治理协同创新中心研究员）

　　【参考文献】

　　①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

　　②俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年。

　　③[美]阿尔蒙德等：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社，1987年。