鞠海龙：中美海洋与岛屿战略是对撞还是相容？

　　【中图分类号】K705 【文献标识码】A

　　2009年美国“重返”东南亚，高调介入南海问题。2011年11月，美国国务卿希拉里发表《美国的太平洋世纪》一文，抛出亚洲“再平衡”政策。美国亚太政策的调整直接改变了南海地区形势，成为对南海问题最具影响力的外部因素。随着南海问题的升温，中国、越南、菲律宾等国关系先后因南海争端迅速恶化，而南海争端矛盾的激化为美国将南海问题与地区安全问题挂钩创造了条件。美国南海政策成为各国相关政策、尤其是中国的南海维权政策不得不慎重对待的重要参照之一。若要准确研判美国南海政策的战略内涵，以及美国南海政策在具体争端问题上可能的政策反应，必须清晰地掌握美国南海政策的基本线索。为此，本文以三大历史时期美国南海利益的关键事件为线索，梳理当今美国南海政策的历史参照系。

　　美国南海政策基本立场的形成

　　20世纪50年代开始，菲越等国对中国主张的南海权利范围提出主权声索，其时适值冷战，美国也并没有清晰的南海政策。美国对相关问题的政策研判全部纳入1950年爆发的朝鲜战争到1951年8、9月间签署的《美菲共同防御条约》、《澳新美太平洋安全保障条约》、《日美安全保障条约》等一系列防务条约框架下。在这一框架下，南海诸岛及其相关海域对于美国的战略价值主要体现在从日本列岛—琉球群岛—台湾—菲律宾—澳大利亚“近海岛屿链”的地缘价值方面。①这一时期，美国已经注意到了南海诸岛相关岛屿的主权争端。然而，美国并没有从国家利益或者政策选择上明确其态度，而是确立了“西沙群岛的法律地位不明确”这样的政策和法律原则。②

　　1956年，美国军方获得中国在永兴岛建立设施并登陆甘泉岛的情报。永兴事件引发了美国第一次南海政策的正式讨论。1月11日，海军第七舰队指挥官向国防部建议加强对该地区的侦察并向中方发出警告，甚至考虑公开宣称永兴岛已成为美军的轰炸目标。③2月，太平洋部队总司令对中共扩张行为的意见提出反对意见。该意见指出，美军不宜直接参与到任何反对行动中，而应当授权台湾防卫司令部向中共发出警告。④1956年6月10日，美国驻西贡大使馆的一条关于中共登陆甘泉岛的消息引起了美国对南海政策的再次讨论。美国国务卿胡佛在家中召开紧急会议，讨论了一系列针对相关事件的行动方案。会议结束后，在国务院回复驻西贡大使馆的4011号电报中指出，尽管关于岛屿的主权争议使事件变得混乱，然而，一旦永兴岛、甘泉岛和珊瑚岛遭受袭击的话，美国政府将对“采取军事行动清除该区域共产主义活动的可能性给予最高程度的严正考虑”。⑤当天，国务院授权美国海军第二天对该区域进行侦察。11日，美国国务院向驻西贡使馆发出电报（4021号），明确指示了两种行动方案。其一是在适当的警告期后，允许地区内美军依据1954年签订的《东南亚集体防务条约》采取直接的单边行动，以武力逼退中共；其二是努力使台湾当局和越南达成联合行动的协议，美军在必要时提供支持，同时要求驻西贡使馆在评议方案可行性时考虑使中越双方对岛屿主权达成妥协的可能。⑥永兴、甘泉事件是美国南海政策的第一次正面反应。它开启了美国当代南海政策发展的进程，但是它并没有对美国南海政策产生方向性的影响。很快，美国国防部海军办公室就发现，来自越南的情报与美军侦察的情报严重矛盾。⑦其后，美国国务院与西贡使馆探讨了事件中存在虚假情报的可能性。⑧1956年6月26日，国防部美军参谋长联席会议在讨论西沙群岛和南沙群岛的活动情况时表示，一旦中菲越之间因领土争端诱发事件，美国最好的选择是成为各方之间的中立仲裁者。⑨自此，美国开始意识到了南海地区的敏感性，⑩而相关政策也逐渐从简单趋向复杂。

　　美国南海政策初成之际，中美大使级会谈机制已经开始运作。南海问题及中美双方在相关主张上的差异在彼时已经产生。在美军加强东南亚地区军事控制期间，中国代表王炳南曾多次指出美军进犯中国领海的问题。而美方代表则提出美国从未承认中方南海领土主张，以及强调美国海军在国际海域上执行防御任务是正当的等观点。在国务院向美方会谈代表建议会谈要点的电文中，有关内容指出美军的巡航路线一直维持在12海里领海圈以外，并不存在侵犯的意图。中方所谓干涉主权不明岛屿上的活动是一种共产主义的扩张企图。此后，否定中国南海主权主张，以及以航行自由为由进入南海诸岛附近水域成为美国南海政策针对中国南海权益的核心内容。

　　越战爆发后，美国对相关问题的态度更加明确和坚定。在其后历次中美大使级会谈的会议上，美国代表更多次强调南海及其附近海域的主权未明性质，以及相关海域、空域的航行自由问题。1968年1月4日，中美第134次大使级会谈中，美国第一次将美国南海政策与美国亚太战略秩序挂钩，提出美国政府亚洲政策的中心目标是维护一种有秩序及可靠的和平，必要时会协助受到威胁的盟国，坚持12海里领海圈，以及愿意就领海测量方法及海军船只位置进行资料共享等观点。