鞠海龙
美国南海政策的利益与盟友
20世纪70年代初，联合国暨远东经济委员会“亚洲外岛海域矿产资源联合勘探协调委员会”公布了南沙群岛东部及南海南部海域油气资源勘察报告。该报告直接引发了以东南亚南海周边国家为主的扩张海疆、争夺海洋权益的风潮。此时，美国陷入越战危机，急需调整中美关系以应对冷战局势的转变。中美建交的酝酿和中美关系的改善使美国南海政策出现了微妙的变化。70年代初，美国对南海地区局势进行了政策评估。评估的结果认为，“现时的南海争端并非通常认为的军事重要性和真实的经济价值所导致的”，而是“当事国对未知资源价值的盲目判断和国家荣誉”过度重视的结果。
1972年3月24日，中国常驻联合国代表黄华在与亚历山大·梅格斯·黑格（Alexander M.Haig, Jr.）在纽约第91次秘密会议中列举了美国军舰及军用飞机闯入西沙领海的具体时间及位置，对美军行为提出抗议。美国政府在回应中承认中方所列举的船只曾驶进西沙群岛的12海里领海，但并没有再驶进到9海里圈以内。美国政府回电回避了对中方主权声明的态度，但是却明确表示，出于中美关系利益的考虑，美国政府已发出指示，今后美军在西沙群岛周围将保持至少12海里的距离。与此同时，美国国家安全委员会（NSC）给基辛格的一份关于如何建设中美关系的分析中，南海问题被列在美国应以“海洋法”为重点考虑的政治行动建议中。“建议两国专家召开相关会议，讨论领海边界的划分以及回顾可能在1973年联合国海洋法会议中提出的问题。”
1974年1月，美国西贡使馆马丁（Graham Anderson Martin）大使向基辛格发出急电。电文证实南越总统阮文绍决定暗地派遣人员登陆南沙群岛中的5个岛屿。电文提到“一旦中国掌握越南‘入侵’中国大陆神圣领土的‘证据’，中国就有可能对此采取直接的行动反应”。21日，马丁再次发电指出：“美国不能直接陷入越南（西贡政府）、中华民国（台湾）和菲律宾之间的领土争端，也不能直接介入这些盟友与中国之间的争端，特别是当美国希望与中国建立新的关系的时候。”马丁在电文中还特别指出，他已强烈建议阮文绍不要向尼克松总统提出介入南海争端的要求，并建议他低调地将事件提交国际法庭或者向东盟汇报。他不建议美国坚持让中国“归还”西沙群岛给越南，但建议美国在与中国发展关系的同时，让越南觉得美国“做了他们所要求的、对我们来说唯一比较合理的事情”。同月，基辛格的回电要求马丁明确答复阮文绍，美国对越南的支援不包括南海争议性区域，只能继续其中立且不支持南海争端任何岛屿主权声明的政策，但是可以支持越南将争端提交国际法庭，支持寻求主权争议实现和平仲裁的努力。美国相信越南政府避免进一步行动和公开的声明是必要的，以免被中国利用为对南海武装干涉的托辞。
菲律宾是美国的殖民地，也是二战后美国在东南亚地区最重要的盟友。1974年，中越西沙海战引起了菲律宾政府的注意。菲律宾驻联合国代表曾就此事询问中国代表，中国代表强调中国已准备好捍卫包括西沙和南沙群岛在内的领土主权。菲律宾外长罗慕洛将此信息转给美国驻菲律宾大使威廉·沙利文。1月26日，沙利文致电国务院敦促美国政府对事件作出回应，并提出一系列建议。电文建议美国政府授权美军一旦菲律宾在南沙群岛遇袭便采取“行动”，加强侦察力度以防止被突然袭击；建议美国制定对北京的行动方针，并明确警告中国，一旦中国对菲律宾军队采取军事行动，美国将启动《美菲共同防御条约》。此外，沙利文还要求国务院授权他在《美菲共同防御条约》框架下向菲方官员进一步咨询菲律宾在南海问题上的具体意图以及美方需要采取的行动。
1月31日，美国国务院一份标识大使亲启的回复沙利文的电报答复道：美国“仍然在思考一旦菲律宾在南沙群岛遇袭美国采取行动的义务在《美菲共同防御条约》中的法律定位。由于缺乏中国意图接近南沙群岛的证据以及我方的不确定性，你所建议的行动方针和与菲方的接触都必须等到我方定位明确以后再讨论”。电报发出当天下午的一次国务院内部会议上，基辛格指出：《美菲共同防御条约》问题的重点在于到底是美方主动提出，还是菲方首先提出。基辛格指出，这是一个重要的“心理差别”。“我们有理由怀疑在被（菲律宾）主动要求之前表现出过度渴望对中国采取主动措施的态度是否符合国家利益……我们政策的重点不是在自己心里，而是在别人心里留下模棱两可的感觉。”
1976年，菲律宾总统马科斯利用美国总统换届的机会向美国施加压力，以美军驻菲律宾基地为筹码敦促美国对《美菲共同防御条约》作出更加明确的陈述，希望换取美国对菲律宾在南沙群岛领土主张的军事支持。针对美菲谈判，美国国家安全事务局（NSA）在给总统福特的一份详细的谈判分析中表示，国务院及国防部建议总统授权给予菲律宾一种介乎于积极与消极之间的答复，即维持对争议性岛屿防卫不明确的立场，以避免造成与中、越的紧张局势，保证在菲律宾军舰遇袭时美方应对的灵活性。在10月6日基辛格与罗慕洛的秘密会议上，美菲双方达成初步妥协，对菲律宾陆上安全与争议性岛屿海域进行区别对待，不对当前条约进行修改。菲律宾也表明不会在南海问题上牵涉美国。1977年，美国总统卡特上台，美国在韩国、台湾驻军减少，菲律宾试图提议重启谈判，这对美国维持西太平洋地区的军事安全能力有现实意义。美国也愿意加强菲律宾领海、领空侦察及拦截能力，但美国的政策分析仍然特别强调了小心避免认同任何南沙群岛主权主张的原则。
20世纪70年代，美国对毛泽东时代之后南海局势的判断总体趋向温和，而海军战略则主要围绕防御性战略轨道继续发展。中国海军虽然拥有战斗能力，但是其油料补给、运输和进攻手段还不足以威胁美国的利益。在这种情况下，中美关系在美苏战略对抗的转折过程中所具有的战略价值便成为决定美国南海政策的关键因素。盟友的南海利益和它们所诉求的具有争议性的岛屿主权就只能退而求其次。
美国南海政策中的“中立”与“平衡
美国南海政策是其亚太政策的一部分。美国亚太政策的核心在于亚太地区的战略主导权，而主导权最重要的手段是“均势”——分而治之。20世纪70年代到80年代，中国以“搁置争议”为核心的“主权在我、搁置争议、共同开发”应对南海问题，创造了南海地区形势稳定发展的大环境。然而，“搁置争议”的同时，中国并没有停止自身力量的发展。中国的商船力量和海军能力在这一阶段都得到了稳定的发展。
对于中国的变化，美国智库和战略决策部门有着清醒的认识。1979年1月，美国海军战争学院高级研究中心的研究报告认为，中国正以世界大国为目标谋求其发展，中国在亚洲地区军事力量的发展和军事战略的改变将为美国带来机遇，但是也会对美国的战略利益构成挑战。研究报告明确指出：中国军事战略正从毛泽东时代的战术防御为主转向战略进攻；中越南海冲突对美国战略利益具有潜在的威胁；南海问题有可能导致大规模的冲突，但它更是一个在特殊战略环境下被美国由外交手段而得以操纵的源泉。
20世纪90年代，世界两极格局崩塌，美国成为唯一的超级大国。中美关系的战略价值一落千丈。中国海军战略能力的增长和美国对东亚格局的重新审视确立了美国南海政策的基轴。1994年1月5日，美国的一份研究报告《从亚洲安全角度看中国：认知、评估与美国的选择》指出：中国通过军事手段控制南海地区将对美国利益造成威胁，美国的政策应该支持其在亚洲的军力优势；在加强美中互动和互信的同时，保证通过经济手段获得对中国不确定行动施加压力的能力；通过东盟或亚太经济合作论坛等模式主动推动区域内多边外交发展，以将中国纳入区域组织的约束。
同一时间，美国国家安全部门的一份关于中国人民解放军地面部队军力预测的情报认为，尽管中国可能会在南海问题不能和平解决的情况下采取军事手段，但中国军事的发展现状暂时无法支持其军事目标。1995年4月，美国陆军战争学院的研究指出，从绝对权力和相对权力的角度分析，亚太地区并不存在很大的“权力真空”，中国的军事实力还不足以使其成为地区秩序的维护者。“尽管中国不满于现状，但短时期内还不会采取超越区域体系认可的方法来解决争端。”同年，美国总审计局提交给国会委员会的报告则指出，尽管区域性的国防支出增加以及军事现代化的热潮并非直接针对中国，而是亚洲国家国内政治、经济与贸易普遍稳定发展情况下，将国防建设重点转移到保护贸易航线上的结果，但是仍需重视中国成为区域大国的意图，并评估中国军事现代化对太平洋地区的影响。
面对新时期的变化，基辛格时期以均势制衡亚太战略格局的政策在南海问题的运用方面变得更加明确。哥伦比亚大学国际安全项目主任理查德·K·贝茨撰文指出：南海政策是美国亚太政策的一个部分。美国亚太政策的最佳选择是使华盛顿处于地区多极化的态势下，充当一个外部制衡者角色。美国南海政策与亚太政策的基本原则类似。美国需要表明，美国有权为遭受武力打击的南海权益声索国提供军事支援。但是，美国不能置身于直接的南沙争端之中。
1995年4月，海军上将理查德·麦克对中国进行军事访问。美国解密文献显示，美国支持中国坚持联合国海洋法及1992年东盟南海宣言，也将继续其不对南海主权持任何倾向性的政策，但美国高度看重该地区的航行自由与区域稳定问题。1995年5月，克林顿政府发表《南沙群岛与南海政策声明》，首次确认了美国在南海地区的利益及其在这一问题上的相关政策。声明指出：“美国在南海的国家利益主要是维持南海航行自由”，“美国不偏袒南海陆地领土争议任何一方”，美国“愿意协助处理南海问题”，并“支持争议各方联合通过规范各方南海行为的政治或法律文件”，“美国反对任何声索方使用或威胁使用武力去解决冲突”，并“要求各方在南海地区的行动必须符合国际法，尤其是1982年《联合国海洋法公约》的规定”。
1996年，美国和平研究所在华盛顿发表题为《南海争端：预防性外交的前景》的研究报告。该报告分析了中国正式批准《联合国海洋法公约》之后的南海形势，再次强调美国政府应该在南海争端中保持中立立场，不陷入具体争端，鼓励争议各方通过和平方式解决争议，以“权力平衡者”的姿态在南海地区发挥作用，并拥有维持地区“均势”的能力。
1996年12月，中美举行高层秘密会议。美方陈述了其亚太政策的基本原则和对中国处理南海问题的期望。表示推进中美合作并保证东亚地区安全秩序是美国的目标，也是中国发展的需要。美军在亚太地区的存在为区域内各国提供安全保证，对地区和平与稳定有益，这同样符合中国的利益。出于地区军力平衡的考虑，美国不会在21世纪之前对亚太军事部署作出重大改变。对于南海问题，美国强调的是航行自由和《联合国海洋法公约》的原则得以实现，愿意与中方就领海基线等具体技术问题进行讨论，以实现国际一致。
1997年7月，中国人民解放军中将吴权许访问夏威夷。谈到南海问题时，美方代表太平洋战区司令部总司令约瑟夫·普吕厄表示：“《美菲共同防御条约》是一项稳定而有效的约定。争议岛屿的处置原则也是如此，不会轻易修改。”尽管他认为美国在南海地区有重要利益，但是这些利益要求美国在亚洲保持稳定的政治、军事与经济关系，非敌意的、健康的美中关系符合美国的亚洲利益。
美国南海政策的现实延续：制衡与均势
当代美国南海政策发展的过程是一个战略利益、盟友政策、具体争端问题解决规则逐渐形成与发展的过程。在这一过程中，美国首先形成的是对具体争端问题的政策态度和基本原则：不承认任何一方对南海岛屿主权权利的合法性，要求并支持各国以国际法原则和平解决争端，强烈反对武力解决争端。对于盟友，美国的原则是支持盟友在国际秩序允许的范围内处理争端事务，但美国不轻易介入任何具体的争端。相对于盟友政策和具体争端问题政策，美国南海利益从最早的航行自由，中经和平与国际法的原则，到美国主导的地区秩序的形成却是一个相对漫长的过程。
20世纪90年代中期前后，美国开始有意识地关注中国的发展对其主导的亚太秩序的影响。同一时期，日本陷入“10年不景气”的困局。美日同盟主导的亚洲秩序出现不稳定态势。在这种情况下，1995年“中菲美济礁事件”和1996年“台海危机”对美国的战略判断和美日同盟的再定义产生了微妙的影响。1997年9月，美日两国签署《日美防务合作新指针》，确立了美日两国在军事安全合作方面的框架。其中，第三种合作情形，亦即日本周边地区发生对日本和平与安全产生重要影响的事态时双方进行的合作是全新的，而且是此次修改最为关键的内容。1999年5月24日，日本参议院通过了《日美防卫新指针》相关三法案（《周边事态法》、《自卫队法修正案》、《日美相互提供物资和劳务协定修正案》）。这些法案允许日本政府在美军介入日本“周边”军事冲突时派兵为美军提供海上搜救、后勤支援等支持，遏止和干预“周边事态”。其中，《周边事态法》明确将台海、南海等区域囊括在日美安保机制军事行动的范围之内。
阿富汗战争和“9·11事件”延缓了美国全球战略重点转回亚洲的时间。2009年，美国中东战略取得了阶段性的胜利。当年适值各国提交外大陆架划界案的最后一年，与中国南海争端矛盾最突出的越南接任东盟轮值主席国的前一年。外大陆架划界案的报备为美国拓展其南海政策对相关国家的影响，进而影响亚太格局的发展创造了条件。同年5月，中国向联合国秘书长提交了附有“南海九条断续线”地图的外交照会。美国学界和政界普遍将此行为解读为直接威胁到了历代美国政府最为关注的南海地区航行自由与国际航道安全。6月，第16届东盟地区论坛上，美国国务卿希拉里·克林顿代表奥巴马政府签订了加入《东南亚友好合作条约》的文件，宣称“重返”东南亚，开启了美国高调介入南海地区事务的进程。7月，美国参议院外交委员会举办了一场题为“东亚主权与海洋争议”的听证会，美国海军战争学院教授彼得·达顿（Peter Dutton）在会上表示：“鉴于中国主张南海所有岛屿为其领土，且这些岛屿完全由中国《领海法》、《专属经济区与毗连区法》等有关法律所规范，南海海域将全部成为中国的专属经济区，美国在南海地区的航行自由与其他军事活动将受到严重影响。”他认为，如果任由中国扩张其海洋权利，东亚地区的国际秩序将发生颠覆性的变化。
2010年，越南以东盟轮值主席国的身份推动南海问题进入东盟峰会、东盟与美国领导人会议、东盟地区论坛、东盟防长扩大会议、东亚峰会等机制。越南的举措完全顺应了美国南海政策的战略需求。其后，美国参议员、国防部长先后访越。两国举行了恢复邦交15年来首次联合军演。同年，美国开始加强对菲律宾的各种援助。在不到一年的时间里，美国向菲律宾提供了5.74亿美元的援助，而且还向菲律宾许下提供新式军备、落实《军事互访协定》（Visiting Force Agreement），加强双边军事合作等承诺。此外，为了印尼与美国共同促进东盟地区合作机制对地区安全、和平、稳定发挥更重要的作用，共同应对中国崛起这一对东南亚地区和谐稳定最具影响力的不确定因素，奥巴马更两度访问印尼，以期“与印尼发展一种更为紧密的关系”。
2010年7月，希拉里在河内发表了美国对南海争端的声明，完整地表达了奥巴马政府的南海政策。相较之前历届美国政府的南海政策，此次《南沙群岛与南海政策声明》除了全面总结“美国在南海的国家利益主要是维持南海航行自由”，“美国不偏袒南海陆地领土争议任何一方”，美国“愿意协助并支持争议各方联合通过规范各方南海行为的政治或法律文件”，“美国反对任何声索方使用、或威胁使用武力去解决冲突”，并“要求各方在南海地区的行动必须符合国际法，尤其是1982年《联合国海洋法公约》的规定”等传统政策原则之外，还特别强调了美国在南海地区的“国家利益”和“国际利益”。
按照希拉里的表述，美国新时期在南海地区的“国家利益”不仅包括过去一贯强调的航行自由与航道安全，而且还包括了海洋公有空间（含天空）的使用、合法商业行为不受阻碍，以及对国际法的尊重等内容。美国在南海地区的“国际利益”不仅包括东南亚各国在南海地区的利益，而且还包括日本、南韩、印度、俄国、加拿大、澳大利亚、新西兰、欧盟等东盟区域论坛参与成员在南海地区的利益，以及世界其他海洋国家和国际社会成员在南海地区的利益。希拉里强调，为了美国和世界各相关国家在南海地区的利益，美国支持一个由所有南海领土争端方参与的合作性的外交进程去解决南海问题。美国要求争端各方尊重国际社会的利益，采取负责任的方式处理南海争议岛屿的领土主权、主权权利以及管辖权等问题，协助创造解决争议的条件，并降低南海区域紧张情势。由于不受阻碍的商业活动符合南海权益声索各方与广大国际社会成员的共同利益，因此，美国将协助推动与《南海各方行为宣言》一致的倡议和信心建立机制，要求各国依据国际法相关原则提出对南海海域空间的合法主张。
2010年底，美国与东盟共同发表《美国与东盟联合声明》，专辟条款表达了双方愿意将现有合作框架运用于支持南海争端各当事国援用《联合国海洋法公约》及其他国际法原则和平解决争端，维护地区安全及世界各国南海利益的共同立场。
2011年11月，希拉里发表《美国的太平洋世纪》（America's Pacific Century）一文。文章宣称，在伊拉克战争结束和美国从阿富汗撤军接下来的10年中，美国最重要的任务就是以美国为支点，以在外交、经济、战略以及其他方面对亚太地区进行大量、持续的投入为手段，通过强大的多边机制构建和维护亚洲地区战略结构，稳定美国在亚洲的军事与政治影响力。2012年1月，美国国防部发布了名为《维持美国的全球领导地位：21世纪国防的优先任务》（Sustaining US Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense）的白皮书，阐述了美国对东亚太平洋、南亚印度洋的经济和安全利益。
美国南海政策对中国的影响
2012年9月，中国首艘航母入列。11月，中共十八大报告提出海洋强国建设方向。其后，中国的海空力量建设进入迅速发展通道。随着中国海洋力量的崛起，美国对中国的战略评估发生了很大变化。“20世纪90年代和21世纪初，中国实行了若干孤立的但有害的外交政策。”“这些政策曾在短时期内伤害了中国的国际形象和信誉，不能被视为中国改变地区现状的系统性努力。”“在开始发展经济和维护政权合法性的过程中，中国领导人的外交政策仍然试图避免与传统的国际秩序产生对抗。”有的美国学者认为，2009年南海争端激化以来，中国采取了更加强硬的外交政策，似乎中国领导人正在把外交政策作为推动经济的动力。这些举措不仅使中国前几年来所宣扬的“和平崛起”的影响烟消云散，而且这些政策使本地区国家和美国都感到担忧。
根据传统的国际理论和历史经验，新崛起的大国与传统的国际秩序之间都存在着特殊的矛盾。这些矛盾不是由新兴大国的主观意愿决定的，而是由于现存国际秩序与他们的国家利益之间的矛盾决定的。中国与美国及其盟友有着不同的价值观。中国有实力和潜力成为一个超级大国，中国的崛起正在改变美国主导的传统亚太国际秩序。在某种意义上，“中国威胁论”是美国及其盟友对这一现实最正常的反应。它强调了在中美之间权力转移过程中，地区和世界政治、经济、安全、文化等因素，以及国际体系领导权等难以避免的矛盾。
2009年，美国在国务卿希拉里和奥巴马总统史无前例地高调宣布“美国回来了”和“美国首位太平洋总统现在开始领导”之后，又加入了跨太平洋伙伴关系协议（TPP）。就TPP而言，美国真正的目的是制衡中国，减少中国通过东盟—中国自贸区以及其他中国领导或参与的架构对东亚和东南亚国家产生影响，并建立新的行为准则来约束中国。值得注意的是，中国并没有被包含在TPP中。这已经使中国对美国的动机产生不安的反应。
2009年以来，越来越多的人开始把中国的崛起、南海争端的技术问题与中美两国在亚太地区的国际秩序之争结合起来讨论。随之而来的是，美国国内迫使美国政府在南海争端中采取更加强硬立场的人越来越多。美国国内反对中国的批评家指责中国对南海岛礁的声索太过专横，担忧中国军事现代化将破坏东南亚战略平衡并威胁美国的航行自由，敦促奥巴马政府在南海事务中更加强硬，敦促美国政府放弃传统的“不选边站”的方式而采取明确地支持越南、菲律宾、马来西亚对南海权利的声索的政策。
当然，也有人坚持美国几十年来已经成型的政策，认为过分介入具体的争端并不符合美国的利益。因为，做的太少会使中国对邻国采取强硬立场，做的太多会激怒中国并鼓励其他争端方打美国牌，从而把美国牵涉到与中国的争端中。美国仍然需要在中美关系与对其他争端方支持间取得政策平衡。为了维护国际秩序，美国制衡中国的政策应该做得更加高明一些。例如：推动当地盟友国防现代化，加强独立应对中国压力的能力；让中国理解中美双方在全球性安全合作上的共同利益，以及美国军方应该通过包含中国军队的地区性活动和演习来推动中美和中国与东盟间的互信等。
从美国的战略利益角度考察，美国在西太平洋的权利无论在过去、现在还是将来都将由海权确立。美国的海权在很大程度上阻碍了中国进入全球大洋、获取战略资源和开发更加广阔的市场。因此，中国发展并部署了反舰导弹、潜艇以及其他可以威胁美国水面舰队的装备。中国扩展其在东亚水域的海军力量以支持她的领土主张、保障贸易通道并扩展她的影响力。中美海权战略的对撞抑或相容决定着未来亚太地区的国际秩序。如果美国海权退缩或者变得虚弱，这一重要区域将变得不稳定或者落入中国的势力范围，那么一个经典的现状国反对崛起国的例子将在西太平洋成为现实。
……
全文未完
（本文系国家社科基金重点项目“台美日法东海、南海外交档案及其海洋维权与国际法应用研究”的阶段性成果，项目编号：14AGJ005）
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