薛澜：智库热的冷思考 破解中国特色智库发展之道

[摘要]公共政策的科学化与民主化带来了智库的兴起。目前，全国各部门各地发展智库的热情空前高涨，各种类型的智库不断涌现，相关的研讨会和评估也络绎不绝。但是在全社会智库热之后，我们必须对智库问题进行一些冷思考。在中国现阶段的发展过程中，智库具有三个主要职能，即理性决策外脑、多元政策参与渠道、决策冲突的理性辨析平台。智库社会职能的发挥有赖于完善的“政策分析市场”的建立。本文最后建议，加强政府内部公共政策的研究能力，增强对高质量政策研究的需求;减少政策研究禁区，增强社会脱敏能力，为政府调整政策提供更广阔的空间;推进数据信息公开，加强政策研究投入，提供公平的政策研究市场环境;深化改革，加快建设一批具有中国特色的一流智库。

[关键词]智库;政策分析市场;决策科学化民主化

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)05-0006-05

一、引言

进入21世纪以来，在中国经济发展转型和社会矛盾凸显的关键时期，智库的发展得到了国家的关注和重视。2004年1月，《中共中央关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》提出要使哲学社会科学界成为党和政府工作的“智库”和“智囊团”。2013年，习近平总书记明确指示，要建设中国特色智库，适度超前，服务决策，为中国智库未来的发展指明了方向。全国各部门各地发展智库的热情空前高涨，各种类型的智库不断涌现，相关的研讨会和评估也络绎不绝。

但是，在全社会智库热之际，我们也必须对智库问题进行一些冷思考，对一些最基本的问题进行梳理，避免由于认识上的误区而影响智库的健康发展。例如，什么样的组织是智库，什么样的组织不是智库?智库的基本社会功能是什么?什么不应当是智库的功能?当前中国智库的发展最缺什么?如何培育中国特色国际一流智库的发展?本文想就这些问题做一粗浅的分析，以期抛砖引玉，引起大家对这些问题的关注并开展更加深入的讨论，从而推动智库的健康发展，为中国公共政策的科学化和民主化做出贡献。

二、智库兴起的经济社会发展背景:公共政策的科学化与民主化

智库(也称思想库)作为一种社会组织是特指稳定的，相对独立的政策研究机构，其研究人员运用科学的研究方法对广泛的公共政策问题进行跨学科的研究，并在与政府、企业及大众密切相关的政策问题上提出咨询建议。[1]智库既是专业知识库及高级人才库，也是科学知识与公共政策之间的重要桥梁。智库的兴起与当代公共政策的特点和经济社会发展阶段密切相关。

首先，随着社会经济、文化、科技方面的进步，任何一个公共政策问题都涉及到多方面的专业知识。公共政策制定所需要的科学分析仅靠单个或少数专家的力量远远不够。稍有不慎，错误决策的成本是巨大的。任何重大公共政策从决策方案的提出、评价，到最终方案的选择，必须综合各方专家的集体力量。另一方面，公共政策问题的复杂性、连续性及可重复性要求有稳定的研究机构去从事专门研究，很多政策建议往往需要经过不断的讨论、修正，才能逐渐为人们所接受，变成具体可行的政策行为。

其次，现代公共政策问题的解决往往需要多学科的深入研究，需要综合自然科学、社会科学与工程技术多方面的研究结果。期待智库这种单一的社会组织来完成所有这些研究是不现实的。与公共政策相关的研究活动必须在不同社会组织中有效地开展分工协作，构建科学民主决策的知识链条。一般来说，可以把政策分析过程中相关的研究工作分成三类。

第一类是基础性研究。这些研究工作并没有特别的指向性，是对自然现象或社会现象的发现、认识和解释。例如，关于北京地区雾霾形成机理的研究就属于此类研究。对这些问题的研究可能起源于科学家的好奇心，也有可能起源于解决实际问题的需求。但由于这些研究工作具有高度的不确定性，其产出的经济社会效益不清楚，所以，市场主体一般没有积极性去资助此类研究工作，属于典型的市场失灵，需要由国家对从事基础研究的大学或科研机构提供制度性的经费投入来解决。

第二类是应用性研究。这些研究工作的政策指向性比较明确，是针对经济社会发展对公共政策领域所提出的需求而开展的。如中国特色城镇化道路的研究。这些研究虽然是应用导向，但需要对相关领域的问题进行比较深入系统的分析和研究，甚至于要开展一些基础性的研究。这些研究的结果往往会提出具有前瞻性、系统性，比较宏观的政策建议，比较适合由智库来执行。市场主体一般也没有积极性支持此类研究，需要智库通过各种方式筹资开展。

第三类是对策性研究。这些研究工作是针对公共政策过程中具体决策需求而开展的研究，需要对实际问题提出具体的政策方案并包括利弊分析。如1963年古巴导弹危机中美国得知苏联在古巴部署核导弹之后应该做出什么反应?这类研究工作的指向性非常明确，但往往时间紧，信息不完全。同时，也必须充分了解决策者面临的其它各种政治、经济、社会、国际压力等约束条件。这类研究往往是由政府内部的研究机构来执行，不需要额外的经费支持。

在实际政策研究过程中，不同机构之间的分工并没有那么清晰。很多高校的研究机构也从事应用性研究或对策性研究，很多智库也积极参与到对策性研究。但从各类机构的比较优势来看，在合理分工的基础上有效地合作更有利于推进公共政策研究的科学化和有效性。当然，各类研究的资助方式也是一个核心要素，后面还将要涉及到。

再次，随着各国经济社会的发展，政府的公共政策对公众福利的影响越来越大，公众对于公共政策知情权和参与权的要求越来越高。在一个利益格局和价值选择多元化的社会中，公共政策如何平衡各种利益和价值观念的冲突和矛盾是各国政府面临的巨大挑战。随着人民生活水平的不断提高，公众参与公共事务的积极性和能力也在不断地提高，他们不但希望公共政策能够保护自己应有的权益，而且希望自己的价值观念能够在公共政策中得到体现。当然，由于时间、能力等各个方面的约束，广大公众能够直接参与政策研究的人是极少数。更多的公众则是通过各种公开的政策分析报告或政策讨论来了解政策过程，并通过社会既定的政治参与方式来表达自己对这些政策的支持或反对。正因为如此，智库对公共政策问题比较客观中立的分析，除了政策制定者之外，还有一个巨大的需求群体，就是关注相关公共政策问题的公众。

正是在这两种力量的作用下，以提供专业客观的政策分析为己任的智库应运而生，其标志性事件就是1948年在美国成立的兰德公司。虽然各种统计千差万别，但全世界目前有影响的智库超过上千应该是不争的事实。这些智库在各个国家的国内政策及国际事务中发挥着重要的影响。