薛澜：智库热的冷思考 破解中国特色智库发展之道

三、智库的社会职能

现代社会的一个重要特点就是社会组织的专业化。尽管智库可以在现代社会公共政策制定过程中发挥重要作用，但也不能过度夸大。目前很多媒体的分析和报道把智库的社会功能夸大或者泛化，似乎有了智库，中国的很多政策难题就可以迎刃而解了。还有一些机构对包括大学、研究机构、盈利性咨询公司等各类社会组织进行所谓智库评比，混淆不同类型组织的社会功能，这种认识误区对于智库的发展有害无利，值得注意。只有对智库的社会功能准确定位，建立稳定合理的预期，并依此对智库的水平、公正性、客观性进行合理的评价，才能够使得智库优化其社会功能，向着专业化和客观中立的方向发展，建立起其应有的社会信誉。

在中国现阶段的发展过程中，智库在推动公共政策科学化民主化过程中具有三个主要职能。

首先，智库可以发挥政府理性决策外脑的职能，对政府面临的公共政策难题进行相对独立的，科学理性的分析，并提出各种备选方案，供决策者选择。在中国经济社会高速发展的今天，很多公共政策问题的专业化程度、复杂程度和不确定性使得传统的经验主义式的决策已经很难适应。与此同时，近年来政府部门多轮的行政体制改革与简政放权也使很多政府机构的政策分析能力弱化。此外，市场经济条件下，市场相关主体与政府部门在决策过程中的博弈局面更加凸显。这些情况的叠加使得政府部门在复杂决策时面临的挑战变得更加突出。正是在这种情况下，由高水平智库提供的相对独立客观的政策分析对于政府部门来说就变得非常重要了。

其次，智库可以成为多元利益和价值观念的政策参与渠道。随着中国经济改革的深入和市场化进程的加速，中国社会利益群体逐渐分化，各种价值观念更加多元。其中有些利益群体属于新兴社会阶层，如民营企业家阶层;有些利益群体属于非主流弱势群体，如城市农民工群体。在这种情况下，智库的比较理性的全面分析往往会把这些利益纳入视野，作为政策分析必须考虑的要素之一，成为多元利益和价值观念的政策参与渠道。近年来，在城市农民工问题、环境保护与气候变化等问题上，各类智库作为多元利益和价值观念的政策参与渠道已经在发挥着日益重要的作用。

最后，智库还可以在不同利益和价值观念有冲突的情况下成为理性政策辨析的公共平台。随着中国经济社会高速发展，越来越多的公共决策难题摆在我们的面前。例如，在有限的公共财政手段下，是应该把更多的资源投入到医疗服务中，还是投入到教育中?在地方经济发展发展过程中，大型化工项目和环境保护的矛盾如何解决?这些问题的决策需要平衡各个方面的利益，需要协调各类互相冲突的价值观念。但由于缺乏一个全社会理性政策辨析的公共平台，对于这些重大决策的利弊没有一个公开透明的理性分析过程，使很多重大的决策就在媒体和公众情绪波动中随机地摇摆而给公众利益带来巨大损失。由于智库本身在公共政策不同领域的深厚积累及其立场中立的特点，可以成为对这些政策进行系统分析，对政策利弊进行价值判断的交流沟通平台。这种交流沟通过程一方面可以帮助决策部门更好地了解不同利益群体和价值倾向的诉求，同时也可以化解在政府与公众之间广泛存在的不信任，把政府与公众之间的对立博弈转变成为不同利益和不同价值观念的沟通与妥协。[2]

但是，也必须清醒地看到，这三种社会职能的定位对智库本身的运行模式和治理结构提出了很高的要求。例如，如果一个智库的运行没有一个相对稳定或多元可持续的资金来源，其运行需要依附于强势的利益集团，则很难期望这样的智库对有争议的公共政策问题保持客观中立的分析。当然，这样的智库也很难吸引高层次的政策分析人才来保证其研究工作的高质量要求。同时，由于诸多公共政策的复杂性与专业性，在政府和社会与智库之间也存在着某种程度的信息不对称。或者由于自身价值观念的偏好，或者受到某些特定利益集团的影响，也不排除智库对社会提供有偏见的政策分析，扭曲社会对公共政策利弊的判断，从而成为政策思想垄断的工具。在这样的情况下，智库本身比较完善的治理结构就成为保证智库运行模式与其职能定位相符的制度保障。这种治理结构可以通过有相关领域专业人士和社会贤达人士参与的理事会、完整的信息披露、相关领域行业协会的自律规则等方式来实现。

应当提到的是，虽然有很多社会组织在公共政策制定中可以发挥重要的影响，但这并不等于这些组织都要办成智库。例如，中国科学院和中国社会科学院在我们认识自然界和社会行为的客观规律方面发挥着重要的作用，他们的研究属于前面提到的第一类工作——基础研究。但如果这些机构也都要办成智库，把精力主要放在应用政策研究上，那么将会影响我们对基本自然规律和社会现象的认识，对社会的整体知识结构产生不利的影响，最终导致公共政策质量的下降。同样，很多行业协会组织代表这些行业中的企业和相关组织的利益，表达他们的利益诉求，如果他们也都要成为智库，将会面临尴尬局面：如果他们仍然代表企业利益，社会公众很难相信他们的政策分析是客观公正的;如果他们努力成为客观公正的智库，他们行业中的企业和相关组织就要怀疑他们是否还能够代表自己。这也就是为什么我们要区分智库和其它影响公共政策的社会组织。

经过多年的发展，很多国际一流的智库已经形成了一套卓有成效的管理模式，树立了自己的品牌，对相关公共政策领域产生了重要的影响，成为政策分析领域中的佼佼者。例如，美国的布鲁金斯学会坚持质量、独立与影响三位一体的定位，在国际关系、经济政策等领域享誉全球;兰德公司在国防战略系统方面的研究亦可独霸一方;英国苏塞克斯大学的国际发展研究所则坚持在国际发展领域长期耕耘，不但在国际发展领域享有盛名，也为国际发展领域培养了一批杰出人才。这些国际知名智库的成功经验可以为中国智库的建设与发展提供有益的借鉴。

四、智库发展的制度安排与生态环境

智库自身的建设与发展固然重要，但没有良好的政策研究环境，也很难施展其“十八般武艺”，更无法进一步提高。笔者以前曾经提出以完善的“政策分析市场”(Policy Market)西方学者也认识到存在政策思想自由交换的市场的重要性。他们有时称之为“思想市场”(marketplace of ideas)，有时称之为“智力市场”(intellectual market)。本文特别强调这种市场在中国是可以由政府主导而建立起来的一套制度安排，因此这里采用“政策分析市场”的概念以区别于上述类似的西方政策市场的概念。为核心的保障智库发挥其社会职能的一套制度安排：

政策分析市场的需求与供给。在政策分析市场中，智库提供的产品是政策思想、专家知识、建议甚至是批评，而政府、媒体和公众等都是政策分析市场中的需求者和消费者。在需求方面，政府对智库的认同以及对待政策分析的需求是决定着智库能否发挥社会职能的前提条件之一。而在供给方面，具有不同背景的各种智库是否能在一种政治环境下共存，并提供代表多种价值和利益的政策思想和方案，是完善的政策分析市场的前提条件之一。

智库经费的来源。在比较发达的政策分析市场中，智库的运行经费不仅来自于智库产品的最终需求和消费者——政府，而且还来自于公益的研究基金、个人捐助者或企业等政策思想的非直接消费者。有了多渠道的充足的研究资金来源，研究机构不再会为生计而到处寻求经费，因而其受到少数别有用心的资助者的利益诱导而丧失独立性的可能性大大减少。

智库对政策的影响方式。智库的研究成果不仅向政府部门输出，还以各种形式向其他任何关心政策问题的群体输出，因此，智库实现影响力的行为是丰富多样的。在政策过程中，智库不同层次的政策参与者会通过各种渠道将自己的思想传递到政府。因此，在一个完善的政策分析市场中，作为政策思想最终消费者的政府决策机构应该建立起广泛的政策思想搜集和筛选的机制。

政策思想优劣鉴别机制。这是政策分析市场的最重要特征，也是与其他物质市场的本质区别。这是因为，政策分析市场的特点之一就是信息不对称。政策制定者(也就是政策研究的消费者)往往对政策建议的科学性很难判断(否则就不用再请人做政策研究了)。因此需要建立一个政策思想同行评审和同行竞争的机制。而一个能够让多种政策主张公开辩论的平台，是政府和社会其他政策参与者有能力更加平等地鉴别不同观点优劣的有效机制。

政策分析市场的监督机制。在信息高度不对称的政策分析市场中，政府和公众的有效监管是政策分析市场发展的重要前提条件。在确保智库的基本立场观点符合政府相关法律法规的同时，政府可以与行业协会合作，建立基本的准入门槛、职业标准、财务监管制度等。这样既保证了智库的研究能力和职业操守，同时能监督智库的公开研究成果与经费来源的利益相关性。[3]

与智库发展密切相关的另外一个核心要素就是智库发展的组织生态环境。在现代社会里，除了智库以外，还有很多其它社会组织也都积极参与到公共政策研究过程中，希望能够通过各种方式影响公共政策的制定与执行。例如，各种民间社团组织，行业协会，专业咨询公司，媒体，大型企业，国际组织等等。这些组织有些与智库存在竞争关系，有些与智库存在互补关系。在一个良性有序竞争的环境下，他们的存在使得公共政策研究的组织生态更加活泼更加健康，为智库之间和智库与各类机构的竞争与合作，融合与共生创造了条件。例如，在一些重大决策过程中，盈利性的专业咨询公司有时也会与智库开展竞争。中国2007年在医药卫生体制改革时，就曾同时邀请了国务院发展研究中心、世界银行、麦肯锡公司等不同机构提供政策咨询;此外，不少行业协会由于其对行业发展的专业性的了解，也可以为相关产业政策的分析和研究提供良好的补充。但如果各类公司和机构都鱼龙混杂，趁势而上，打着智库的旗号，以盈利或兜售特定政策导向为目的，提供有偏见低质量的政策研究，也会破坏智库发展的良好生态，造成劣币驱良币的局面。正因为如此，对政策研究市场进行合理的规制也是很有必要的。