当务之急是充分理解和落实好三个顶层设计
混合所有制经济发展必然更加促进国有资本与各类社会资本，包括民营资本、外国资本、其他类型资本的广泛融合也。这就将根本打破了长期以来关于“国进民退”或“国退民进”的种种争议和思想障碍。
在新的历史条件下，通过积极发展混合所有制经济，必然会充分调动两种所有制经济成分的活力、竞争力和创造力。公有制经济与非公有制经济二者也不是谁替代谁的问题，而是取长补短、相互促进，共进共发展。可以认为，这是本轮企业改革的重要基调，也是妥善解决好政府与企业、政府与市场关系在企业改革发展领域中的具体体现，让各种企业生产要素按照市场经济的内在规律实现有效和优化的配置。但目前社会上仍然存在一些观望和等待的现象，就其原因是对《决定》关于国企改革的基本思路还没有完全领会。其实，细读《决定》，此轮企业改革已经确立了三个层次的“顶层设计”。
一是对国企准确定位，实施分类管理。无论是一般市场经济国家还是理论界对国有企业定位和功能的研究，一般都认为国有企业具有弥补市场失灵、提供公共服务、平抑经济波动、承担社会责任这几大功能，就此国有企业一般也被分为公益型、自然垄断型、竞争型三大类。由于三个类型的职责定位不同，其在企业的经营目标、组织设计、制度安排、管理者薪酬制度上完全不同。
比如，对公益性国企，是依照专门法律设立和经营的具有专门职能的国有独资单位。其作用是直接提供公共服务，没有经济性目标，即不以盈利为目的，靠财政维持。在治理机制设计上主要是成本控制，强调公众代表参与决策和监督。管理层薪酬。高管的薪酬标准要根据其企业成本控制水平和公众满意度与对应的政府公务员标准一致。
对垄断性国企，国际通行的做法都是国有经营，这类国有企业经营基本原则是盈亏平衡，不赔不赚，应该以社会公共性作用为主，经济性作用居次，以最大限度保证国民福利最大化。对其中一类稀缺资源类国企，为防止稀缺资源过度耗竭，必须对国内稀缺资源开发征收高额资源税，再通过国家财政支出回馈公众。在治理机制设计上，与公益性国有企业一样，强调信息公开，在董事会的构成上要体现公共性和董事会的集体决策和监督。在管理层薪酬确定上应与公益性国有企业一样，根据高管贡献与对应的公务员标准一致。
对一般竞争性国企，则完全按照市场化的企业进行运作。
有了这样的国企分类，对于《决定》确定的此轮国企改革的“重头戏”——积极推进混合所有制经济这样一个现阶段基本经济制度的实现形式就有了推进的基础，首先是从竞争性国企入手，同时推进自然垄断型国企在产业链可竞争性环节逐步试点，通过广泛引入社会资本进入，形成国有企业股权结构的多元化，进而推进企业法人治理结构的完善，真正打造出一批适应全球化时代的市场性企业，确保实现国有资本的放大功能和保值增值，并对国民经济和全民资产作出国有企业的应有贡献。
二是以推动管资本为主加强国资监管体制着力推进三层次国资管理架构。
从2002年国务院国资委成立以来，我国对国有资产的监管方式进行了比较大的改革，当时确立的目标是推进政企分开、政资分开、所有权和经营权分开，实现责权利三个统一和“管资产、管事和管人”的三结合，这十多年，尤其是央企结构上实现了国有经济布局的战略性调整，部分企业实现了“做大做强”的目标，但十年来的实践仍面对一些深层次的问题没有很好解决，主要表现就是，一是政企政资分开仍不彻底，国有资产监管仍以具体的企业管理为主，国有资产资本化程度不够理想。二是国资监管缺位和越位现象同时存在，部门利益的驱使导致各政府职能部门过多地干涉到企业的微观管理，监管者和经营者的行政化倾向较严重。三是国有经济战略布局仍然战线过长，没有很好向公益性、公共服务性领域和战略性竞争领域集中，央企层面涉足竞争性领域过快，主页不是很突出。
因为这样的问题，导致近年来广为社会诟病的“国有资产流失论”、“国企领导失位论”、“利益输送论”和“不公平竞争论”等的现象存在。其核心问题就是经济学上指出的“委托—代理”问题没有很好解决，国资委成为双重代理人角色，国资监管体系成为复杂的多级“委托—代理”关系，因为信息的不对称和监管的不充分，国企运营中出现了大量的道德风险和逆向选择难题，从而使得资产的代表者、资产的监管者和国有资本的投资运营者形成一个多重、多层次的利益博弈链条。
如何解决这样的问题，就需要重构国有资产运营的授权体制。这次《决定》明确指出，完善国资监管方式的主要手段是要建立健全以管资本为主的国资监管体制。其实质是国资委作为全民资产的委托人要对国资主要进行股权运营，建立国有资本投资运营公司这样一个中间层，来建立健全国资监管的三层架构，监管层今后不再介入具体的企业微观层面，主要是通过管资本为着力点，以资本这样一个“形态统一、目标统一，产权统一，效益评价标准统一”的特点，搭建市场化的产权或股权交易平台，大力推进国有资产的资本化、证券化程度，以重塑有效的企业运营架构，避免重复建设、恶性竞争，切实提高国有资源配置效率，促进国有经济乃至整个国民经济发展的转型升级。
三是以发展混合所有制为切入点重塑国企法人治理结构。国有资产“资本化”的重要微观基础就是完善现代企业制度所要求的企业法人治理结构。建立健全国有企业的法人治理结构，特别是构建有效、规范运作的董事会是国资委实现间接监管企业、实现“管资本”的必要前提。目前企业法人治理结构仍是个世界性的难题。在制度较为成熟的欧美等先进国家、跨国公司也不断地出现各种丑闻，都不同程度地存在监管失效问题。在我国经济转型发展阶段，这个问题也更加突出。其中，一个重要问题，就是“一股独大”、企业的“内部人控制”问题。近年来出现的大量国有资产流失问题和企业利益输送问题，都是法人治理结构建立不到位不健全的表现。破解之道就是要治理结构上进一步完善董事会制度，切实增强外部董事参与企业决策、行使监督的权力制衡机制。同时，要切实加大信息公开，对国企整个运营和国有资本财务和收益情况向社会公开。
在新一轮国企改革中，当然还需要进一步推进市场化的职业经理人制度，切实打破国有企业的行政属性，彻底解决央企经营管理者“亦官亦商”的双重身份。职业经理人制度是人才市场最具活力与前景的阶层，是企业经营管理中最关键的因素。目前我国职业经理人的数量少、质量不高，职业经理人市场不规范，法制环境不健全、道德环境不成熟，职业经理人的市场化评价标准缺失。由于这些原因，造成我国国有企业激励机制不健全，经营者选择不合理。一定意义上说，培育成熟的职业经理人市场，建立有中国特色、符合国有企业发展实际的职业经理人制度是完善我国国有企业法人治理结构的重要工作，也是进一步深化我国国有企业改革的重要制度设计，这个问题尚需进一步破题。
在实施“一企一策”中积极发挥市场的力量
总的看起来，新一轮国企改革在思路上有了整体的制度设计框架，以上归纳的三个层面的总体设计是相辅相成，相互促进，一环套一环并不可割裂的。尽管在积极发展混合所有制经济、加快国资监管体制改革上目前尚面临一系列问题亟待破解。但这一轮改革的一个基本原则中央强调要“顶层设计”和“鼓励试点”相结合。从国资委谋划这轮国企改革的指导思想上则强调“一企一策”。目前一些重点行业和国资比重比较大的地方都出台了很好的指导意见和实施方案。像中石油、中石化、中信集团、中国建材等等央企都结合企业自身特点，推出了别具特色的混合所有制方案。
当然，鉴于当前我国改革具有紧迫性、复杂性的特点，正如中央所说，改革进入了“深水区”，需要“啃硬骨头”，今天国企改革发展面临的问题不少是由来已久，非有“壮士断腕”的精神不可，否则我们就不能抓住新一轮全球化、全面结构调整和以信息化为代表的新技术革命浪潮。鼓励各地、各个行业、各类企业大胆试点和突破，必须以顶层设计为引导，想明白的、也为实践证明卓有成效的国内外企业运营和资产监管方式，就需要大胆借鉴，勇于突破，不能再亦步亦趋了。
近年来，我国许多民营企业在资本运营模式和商业模式上的一系列重大创新，已经为国有企业改革谱写了可资借鉴的成功范本；资本市场化的运营环境也基本形成，国有资本证券化的力度和深度已有广泛的实施基础。当前的国有企业改革就需要真正突破思想的障碍和利益的藩篱，要大胆试、大胆闯。甚至需要有着更多的“颠覆性创新”思维来推进新一轮国企改革。只要我们能始终本着对人民资产的负责精神、始终本着对国家和民族利益负责的态度，中国的国企改革和发展应当有着广阔的未来。(此文国家行政学院研究员胡敏为《改革》杂志学术研讨会上的发言稿)
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