新华社发
预算修法是对中央与地方、立法与行政、政府与老百姓等方方面面关系的调整。修法走到这一步已属不易，但还有很长的路要走。
4月21日下午，备受关注的预算法修正案草案提交全国人大常委会三审。这是党的十八届三中全会以来，预算法修正案草案首次上会。
十八届三中全会把财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”。在财税体制改革方面，十八届三中全会提出的首要任务就是改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。
“十八届三中全会为从根本上深化预算改革、建立现代预算制度明确了指导思想。三审稿的很多修改正是着眼于落实全会的要求。”中国政法大学财税法学研究中心施正文评价说。
中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，中央要求把权力关进制度的笼子，预算制度就是其中一个笼子。“通过修法，要建立最严密的预算制度，防止权力滥用”。
从“管理法”到“控权法”
现行预算法制定于1994年，其规定的立法宗旨是强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控。在修法的讨论中，大多数声音都认为立法宗旨应该修改。
正如施正文所指出的，20年前我国尚没有提出公共财政改革的目标，对预算民主和预算法治也没有充分的认识，过于强调预算对宏观调控的作用，而忽视了对政府收支权力的监控功能。
预算法修正案草案三审稿首次将立法宗旨改为：“为了规范政府收支行为，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”
施正文表示：“三审稿对立法宗旨的修改，深刻蕴涵了法治和民主精神，是预算法从‘管理法’向‘控权法’转型的重要标志。”
迈向全口径管理
除了预算收入，当前各级政府还有政府性基金收入、行政事业收费收入、土地出让金收入等，大部分都没有纳入预算，游离于监管之外。尤其是近年来全国的土地出让金收入已达数万亿元，成了“第二财政”。
预算法修正案草案二审稿明确，各级政府的全部收入和支出都应纳入预算管理。三审稿更进一步，规定预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算。三审稿还分别规定了这四本预算的定义，补充明确了后三本预算的编制原则，如：“政府性基金预算应当按基金项目编制，做到以收定支、收支平衡”“国有资本经营预算应当安排资金调入一般公共预算”“社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡、略有结余”。
“对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险三本预算编制原则的明确，意味着我国将逐步增强立法主导性、加强立法监督，推进各类预算的规范编制，约束过于宽泛的行政权。”中国人民大学法学院教授朱大旗认为，这些规定如能加以有效实施，将对我国建立健全全口径预算管理体系产生积极作用。
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