预算修法是对中央与地方、立法与行政、政府与老百姓等方方面面关系的调整。修法走到这一步已属不易，但还有很长的路要走。
4月21日下午，备受关注的预算法修正案草案提交全国人大常委会三审。这是党的十八届三中全会以来，预算法修正案草案首次上会。
十八届三中全会把财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”。在财税体制改革方面，十八届三中全会提出的首要任务就是改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。
“十八届三中全会为从根本上深化预算改革、建立现代预算制度明确了指导思想。三审稿的很多修改正是着眼于落实全会的要求。”中国政法大学财税法学研究中心施正文评价说。
中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，中央要求把权力关进制度的笼子，预算制度就是其中一个笼子。“通过修法，要建立最严密的预算制度，防止权力滥用”。
从“管理法”到“控权法”
现行预算法制定于1994年，其规定的立法宗旨是强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控。在修法的讨论中，大多数声音都认为立法宗旨应该修改。
正如施正文所指出的，20年前我国尚没有提出公共财政改革的目标，对预算民主和预算法治也没有充分的认识，过于强调预算对宏观调控的作用，而忽视了对政府收支权力的监控功能。
预算法修正案草案三审稿首次将立法宗旨改为：“为了规范政府收支行为，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”
施正文表示：“三审稿对立法宗旨的修改，深刻蕴涵了法治和民主精神，是预算法从‘管理法’向‘控权法’转型的重要标志。”
迈向全口径管理
除了预算收入，当前各级政府还有政府性基金收入、行政事业收费收入、土地出让金收入等，大部分都没有纳入预算，游离于监管之外。尤其是近年来全国的土地出让金收入已达数万亿元，成了“第二财政”。
预算法修正案草案二审稿明确，各级政府的全部收入和支出都应纳入预算管理。三审稿更进一步，规定预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算。三审稿还分别规定了这四本预算的定义，补充明确了后三本预算的编制原则，如：“政府性基金预算应当按基金项目编制，做到以收定支、收支平衡”“国有资本经营预算应当安排资金调入一般公共预算”“社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡、略有结余”。
“对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险三本预算编制原则的明确，意味着我国将逐步增强立法主导性、加强立法监督，推进各类预算的规范编制，约束过于宽泛的行政权。”中国人民大学法学院教授朱大旗认为，这些规定如能加以有效实施，将对我国建立健全全口径预算管理体系产生积极作用。
预算公开更透明更及时
4月18日，中央各部门的官方网站掀起了一波“晒预算”的高潮。人们注意到，这次晒“三公”经费，财政部首次将“公务用车购置费”和“公务用车运行费”分别列支。另一个细节是，今年新增了一张《“三公”经费财政拨款预算表》，将今年预算数与2013年预算数和预算执行数分别列示。
预算公开透明，是大势所趋。预算法修正案草案二审稿要求，预算应当及时公开，同时授权国务院制定预算公开的具体办法。
三审稿去掉了对国务院的授权，同时增加了许多新规定。一是增加规定了应该公开的内容，包括：预算执行情况的报告及报表；对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况的说明；各级政府、各部门、各单位使用财政性资金集中采购货物、工程和服务的情况。二是明确了公开时间：政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表，部门预算、决算及报表，应当在批准或者批复后20日内公开。
“对预算公开的内容和公开的时间期限，直接规定在预算法中而不是授权国务院制定公开办法，这增强了法律的可操作性。”中国人民大学法学院教授徐孟洲说。
施正文认为，预算公开是预算民主的内在要求，是现代预算制度的本质特征，只有预算公开透明，预算才能规范和合理。“三审稿又向前进了一步，但离建立公开透明预算制度还存在很大差距。建议专门设置‘三公’经费等科目，让预算真正反映财政资金的具体用途，提供社会最关注的预算信息。”
 |
