五道“防火墙”管住地方债
地方债问题一直饱受争议。对此，预算法修正案草案三审稿取得重大突破，在适度赋予地方发债权的同时，以五道“防火墙”进行严管。
这五道“防火墙”，一是明确举债主体：仅限于经国务院批准的省、自治区、直辖市。二是明确举债方式、用途、偿债资金：方式限于发行地方政府债券；用途应当是公共预算中必需的部分建设投资，并且不得用于经常性支出；应当有稳定的债务偿还资金来源。三是明确债务规模和管理方式：地方政府债务规模，由国务院报全国人大或其常委会批准。地方政府依照国务院下达的限额举债，并列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。四是明确地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举债，以及为他人债务提供担保。五是规定了相应的法律责任。
学术界普遍评价，这一重大修改是务实之举。“这些年来，地方经济、社会、文化事业快速发展，资金不足是普遍问题，对地方举债不能一味堵压。”徐孟洲说，“三审稿允许地方举债，是一个不小的突破。五道防火墙中前三项是为地方举债打开了‘正门、前门’，后两项是要堵死‘歪门、后门’。”
王雍君则提醒说，三审稿的规定等于排除了诸如深圳等副省级城市的举债资格。“这些地方可能更有举债能力和需求。建议对此进一步修改。”
严管财政专户
理论上，财政收入应该都上缴国库。但实践中，地方政府在商业银行开设专户并不鲜见。地方的财政局长往往对在哪家银行开设专户具有很大话语权，个别地方由此产生了腐败和利益输送。
对此，预算法修正案草案三审稿作了严格的规定。一是明确政府的全部收入都应当上缴国库；二是严格限制财政专户开设范围，只有法律明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，才可以依照国务院的规定设立财政专户。
“所有收入都上缴国库，这条规定堪称三审稿的一大亮点。”王雍君说。
他同时指出，这一条款也有美中不足，一是没有把“国库”明确表述为“国库单一账户”；二是“全部收入”应表述为“全部财政资金”，因为债务资金不属于收入，但同样属于财政资金，也应纳入国库单一账户；三是还应该规定“政府银行账户和现金流必须定期向人大和社会报告与披露”。
“这些不足不利于对政府现金余额的集中化管理，也不利于增强透明度，建议进一步修改。”王雍君说。
强化预算监督
对国家预算进行监督，是人大的重要职责。在这方面，预算法修正案草案三审稿也有不少新内容。三审稿要求，预算编制应当细化，一般公共预算支出按其保障功能分类（类、款、项三级），应当编列到项；按其经济性质分类（类、款两级），基本支出应当编列到款。同时，三审稿还规定了一般性转移支付和专项转移支付的编制原则。此外，还增加了对预算批准前政府安排支出的监督，要求这些支出情况应当在预算草案的报告中作出说明。
“上述三方面的内容，对于细化预算编制、推进预算公开透明、加强人大及常委会对预算的实质审查和全面监督具有一定的积极作用。”朱大旗说。他表示，关于预算编制细化方面的规定，建议在“编列”前增加“至少”二字，否则预算法修改通过后，反而可能会阻碍细化预算编制改革的进一步努力。
朱大旗强调，预算法的修改不是简单的文字改动，而是对错综复杂的中央与地方、立法与行政、政府与老百姓等方方面面利益关系的调整。修法走到这一步已属不易，但还有很长的路要走。
“三审稿是在十八届三中全会后作出的一次重大修改，应当全文公开，进一步征求意见，让修法成为践行民主立法、科学立法的过程。”施正文说，“唯有如此，一部真正具有进步意义、人民满意的新预算法才能问世。”（本报记者 王逸吟 殷泓）
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