杨小军
力部门化的几种表现
公权力，是来源于公的权力，也是为公所用的权力和服务于公的权力，这是公权力的本质属性。公权力姓公，而不姓私，这是天经地义的。这个最起码的道理虽然人人都明白，但实践中仍然时有发生公权力异化的现象。比如，公权力的部门化。
多年的体制和制度演进，形成了一个现象，就是绕过政府把权力直接赋予给部门。政府既不是赋予权力者，也不是权力行使者，还不是权力配置改变者。形成强部门弱政府的格局。没有具体权力的政府，怎么发挥其领导者和监督者的作用呢？这是权力部门化的表现形式之一。
权力部门化的表现之二，是部门之间以邻为壑，争权夺利。一个部门的权力，似乎成为这个部门的“身家性命”，绝对不让别的部门染指。尽管我们花了很多的力气通过机构改革来整合部门权力关系，但实事求是地说，效果不佳，而且成本很高。
权力部门化的表现之三，是部门上下关系、系统关系被不断强化，形成利益共同体。所谓“天下某某部门是一家”之类的说法不绝于耳。部门、系统内部不仅在制度上，而且在结构上、人财物安排上自成一体。
权力部门化的表现之四，是立法部门化。在一些地方和部门的立法中，有一种形象的说法，立法就好像下围棋。下围棋要有“气眼”，没有“气眼”，所占领的地盘最终也会失去，下棋者会输。据说，立法中也经常有“法眼”，这就是对自己有利的条款。在立法过程中，起草制定者会刻意制造或保留好这些个“法眼”，这样的立法制定者认为才有必要，制定者才会有积极性。如果没有这些个“法眼”，制定者们会失去立法的兴趣和积极性。这个现象实际上就是立法权力异化的表现，立法为公被异化成为立法为私，立法为部门，为了部门的权力和利益，为了部门的便利，为了部门的权责不一致等。
如果部门是执行立法的人，由他制定立法规则，他当然会考虑自己将来执行怎么方便，怎么有效，怎么趋利避害，等等。在过去法治不那么重要的时候，部门利益集中反映的渠道当然不是法律。现在，法治的地位和作用越来越重要了，部门利益也不断地通过所谓立法的渠道输入进去，固化下来。
立法部门化、部门利益合法化的现象，其实质是公权力的异化
法律，乃国家公器，当为公所用。如果为部门利益立法，法律就失去了国家公器的功能，其正当性、合理性、公平正义性就不复存在了。理论上、制度上的上述道理和规则，是不言而喻的。然而在形式多样的立法实践中，确实存在着立法为私、立法牟利的现象。近年来，一些行政部门在立法时有利则争，无利则推，他利则拖，分利则拒，甚至借“法”扩权，以“法”争利，设置不恰当的行政许可、行政处罚，增加不必要的办事环节，上演的政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化的闹剧扭曲了立法初衷，使群众利益难以得到保障而饱受社会诟病。
例如，互为前置的行政审批。一个部门的规章规定，自己的一项行政审批前提条件，是其他部门的前置性审批，如果没有其他部门的审批意见，或者其他部门的审批意见不同意，则不能获得本部门的行政审批。这样的部门立法规定，显然是既要达到通过行政审批控制权力的目的，又想让别的部门替本部门承担责任，是典型的“趋利避害”，权责脱节。又例如，有部门规范性文件规定，自己是某项行政事务的主管机关，但自己并不直接面对当事人办理相关事务，当事人的相关事务均由其他部门和层级的行政机关办理。这样的规定把自己放置在了“院墙内行使权力”、“垂帘听政”而不直接面对当事人从而避免“麻烦”的境地。如此种种，不胜枚举。
立法部门化、部门利益合法化的现象，其实质是公权力的异化。这种异化主要表现在两个关系中：一是在公权力彼此关系之间的异化，即部门与部门之间权力关系异化。其特点就是让别的部门“顶雷”，让本部门获权。二是在公权力与私权利关系之间异化，即行政机关与公民、法人、其他组织之间关系的权力异化。其特点就是为本部门攫取权力和利益，经常表现为自己权力的绝对化和当事人权利的模糊化。如规定当事人必须在多长期限内递交申请书，过期无效。但却不限定自己部门审批的期限，等等。
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