杨小军
立法权力异化的本质，是立法权力不再立法为公，而是立法为私、立法为利
立法权力异化的本质，是立法权力不再立法为公，而是立法为私、立法为利。立法部门化、部门利益合法化在一定程度上使法成为了谋取私利的工具，损害了立法这个公权力的本质属性、公信力和执行力，其后果是严重的。
其一，损害国家法治的统一。把“好处”都归了自己，把“难处”都推给别人，这样的部门立法规定，首先损害的是国家法治统一。如果部门立法这些上位法都各行其是、“趋利避害”，部门立法与其他部门立法的内容、部门立法与上位法律的内容就会发生冲突、相左，法律体系的统一就无法实现。如果法律体系不统一，怎么可能有国家法治的统一？所以，立法的权力异化现象首先损害的是国家法治的统一，是部门利益高于国家利益的异化。
其二，损害法律的公信力和权威。把“好处”都归了自己，把“难处”都推给别人，这样的部门立法规定损害了法律本身的公信力和权威，属于自贱其性。如果法律失去了公平正义和公信力，仅靠权力则只会产生“压力”，只靠“压力”是不能得到尊重和信赖的。习近平同志在首都各界纪念现行宪法颁行三十周年的集会上讲话指出，宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。损害法律公信力的立法就没有权威，更谈不上信赖和信仰。这是法治的悲哀，是对法治的践踏。
其三，损害法律的执行力。不公正的法律、损人利己的制度规定，从一开始就注定了缺乏执行力。从与其他部门关系看，很多法律的执行都离不开其他部门的配合和协调。如果部门立法损人利己，其他部门在执行配合上必然也是各怀心事，各行其是，使法律的执行大打折扣。从与当事人的关系看，这种部门立法因失去公平正义和公信力，难以获得信赖和信仰，难以得到当事人的服从和配合，执行力必然欠缺，实际效果并不好。权力异化的部门立法，由于其自私自利，难逃“自拉自唱”的尴尬境地。
如何解决这个问题
权力部门化、部门权力利益化、部门利益合法化现象，是一个不可忽视的问题，是与推进法治中国建设格格不入的顽症。既是顽症，就应当解决。如何解决这个问题呢？我认为主要应当采取以下办法：
办法之一，减少部门立法，加大人大立法和政府立法力度。为了达到这个目标，我们需要从立法体制上进行改革和完善，使人大和政府真正能够承担其主要的立法任务，而不是大权旁落给部门。比如，增加人大工作机构的编制，在人大立法机构内部增设对应政府部门工作的机构。又比如，政府法制机构的立法职能应当极大地加强，使大多数部门立法能够上升到政府立法层面，由政府直接负责规划和起草。就目前的情形下，政府法制机构的职能、编制、力量等都与大量承担立法工作很不相符。这个状况不改变，就无法实现政府立大量法、立主要法，从而消除和减少立法权力异化现象的目标。
办法之二，限定部门立法事项范围，避免和减少立法谋私现象。在立法中，有些事项是事关部门利益的事项，如主管权力、机构、职能、编制、经费以及与其他部门关系等。这些事项在现在的立法程序中，虽然要求立法部门需要与相关部门协商后确定，但实际效果并不好。要想有效纠正这个问题，应当从立法事项范围上进行限制，也就是说，凡是涉及这些关乎部门权力、利益之类的事项，不能由部门负责设计、起草和制定，而应当由政府这个综合机构负责设计和制定。
办法之三，开门立法和参与立法应当作为法定程序固化在部门立法过程中。所谓立法权力异化，就是反正当性原则的异化。如果我们能够守住立法制度与程序的正当性，就能够减少和消除部门利益合法化现象。怎么才能守住部门立法的正当性原则呢？就是开门立法和参与立法。立法的草案及其说明原则上要向社会公开，广泛征求公众意见和建议，对于这些意见和建议，立法部门必须作出实质性的回应。其中，立法涉及到的特定部门、特定群体、特定组织等，具有更密切更直接的关系，应当发挥更重要的作用。因此，这些特定利益主体，不仅是公众参与，更进一步应当作为重要的参与者参与到立法起草和制定中来，全程参与部门立法。俗话说，只有进了门，才会看清楚屋内有什么。只有让这些利益相关主体参与到立法程序中来，才可能限制部门立法的权力异化。让利益相关主体监督立法，应当是有效的办法之一。
(作者为国家行政学院法学部教授)
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