地方政府大部制改革：组织结构角度的分析

三、矩阵结构：富阳的创新

浙江富阳以“专委会”形式出现的大部制改革进行了组织结构上的创新，在解决横向的部门协调问题的同时，也在相当程度上解决了一直是地方自下而上的大部制改革瓶颈的上下机构对应问题。与黄龙县和随州不同，浙江富阳的大部制改革并不因财政拮据而引发。引发富阳大部制改革的是部门林立、互不通气、互不协调以及部门利益带来的政府重复运作以及由此造成的巨大浪费。以申请款项为例。富阳三农扶持资金每年2个多亿，但分散在农办、农业、水利水电、林业等农口部门，还有交通、建设、文化、教育、卫生、旅游等非农口部门。由于部门之间缺乏沟通协调机制，多头申报、重复申报的现象时常发生。比如要搞农业休闲观光项目，既可以向农办申请农业综合开发资金，还因为有水库可以向水利水电局申请扶持资金，因为有干鲜果种植可以向林业局申请扶持资金，因为有畜禽养殖可以向农业局申请扶持资金，因为是观光农业可以向旅游局申请扶持资金，因为有道路建设可以向交通局申请扶持资金。项目包装一下，改头换面，同一个项目年年可以申请。 [16]富阳市的一个著名例子就是一个村支部书记承包了一块山坳坡地后，即以项目开发为由向上申报争取资金，结果在5年时间里，从6部门得到了11笔总计54万元的补助资金。更有意思的是这块地有34.8亩属于农保区耕地，因而也从国土局争取到了造地改田资金8.7万元。“尽管每个部门扶持资金额度都不大，但加起来却可能超过实际投资，而其他需要扶持的地方却常常饿肚子”。[17]富阳市委书记把这种状况归纳为 “各类规划，各自为‘规’;生产力布局，各自为‘阵’;资源配置，各自为‘营’;部门力量，各自为‘战’。部门经纬分明、壁垒森严，各唱各的调，各干各的事”。[18]因此，为了打破这一壁垒，提高政府工作效率，就必须对现有政府机构进行有效整合，改变职能交叉、政出多门、各部门协调困难的状况，正是在这一背景下，富阳的大部制改革应运而生。

作为大部制改革，横向的职能相近的部门的合并，也就是合并同类项是少不了的做法。但是，与以上三地改革最大的不同，在于富阳的做法是“动职能，不动结构，职能结构不联动”。也就是说，划入新的大部结构的原有部门结构不变，照样与上对应，只是在功能的行使上要服从一个称之为“专门委员会”的协调机构，也就是大部结构。这一做法，用富阳市委书记的话来说，就是“神变形不变”。[19]神变在于通过相近职能的整合使政府运转顺畅，提高工作效率;形不变，也就是保持上下机构对应。形不变，这是因为这种上下对应有它的价值，富阳改革的设计者清醒地看到了这一点。“将职能相近的部门重组成一个更大的部门，这是加减法，但是，在县域层面并不现实，一则上面的条条还掌握着大量资源，二则，现代社会是社会化大分工，很多工作都相互关联，一个部门不太可能把一项工作全部管到位，如政府大多工作都涉及资金问题，那么每个大部门能把财政局并进去吗?部门大了，内部也存在沟通协调问题，部门利益化的现象可能更严重，更难监督。因此，我们不动机构，而对相同相近职能进行整合，以最小成本、最小代价达到职能整合、运转顺畅的目的。”[20]

富阳的具体做法是建立一个“5+15” 结构。首先，市四套班子成立工业化战略推进领导小组、城市化战略推进领导小组、作风建设领导小组、监督管理委员会以及决策咨询委员会，其职能是协调重大事项。然后，建立全新的市政府工作推进运行机制，成立15个专门委员会，分别为：计划统筹、规划统筹、公有资产管理运营、土地收储经营、体制改革、