地方政府大部制改革：组织结构角度的分析

二、上下不对应：地方政府大部制改革的困境

地方政府自下而上的大部制改革在中央政府2008年进行的大部制改革前后都发生过。几个比较典型的例子有上世纪90年代初陕西黄龙县进行的改革，湖北随州2000年进行的改革，2007年浙江富阳进行的改革，以及2009年广东顺德进行的改革(这一改革尽管是省级在地方进行的一个大部制改革试点，但它有自己的首创性和主动性，并产生了自下而上的改革同样具有的组织结构问题)。尽管这些地方政府引发大部制改革的初衷不一，但改革采取的方式是一样的(富阳除外)，简单来说就是合并同类项，把性质相近的职能合并到一起组成大部，以此来减少机构和人员，解决部门横向之间的协调问题。黄龙县、随州以及顺德的大部制改革的一个基本特点是“动职能，动结构，职能结构联动”。它在力图减少部门间横向协调成本的同时，因新建的大部结构与上级部门不对应而增加了上下的协调成本，用另外的话来说，横向的打通带来了纵向的不畅通，从而使得地方政府自下而上的大部制改革陷入困境(见图2)。

图2地方大部门制结构中上下级不对应

黄龙县的改革因财政问题引起，由于机构臃肿，人员膨胀，政府入不敷出，赤字累累，人多钱少的压力迫使政府痛下决心进行机构改革，精简人员，其做法就是通过部门合并来精简机构精简人，撤并党政事业单位58个，将一些职能相近的局委合并，比如将科委、教委、体委与文化局合并为科教文体局。但这一作法并未成功，其中一个很重要的原因是来自条的压力。由于地方改革后的大部制与上级政府的部门不对应，上级政府部门在黄龙县找不到对口的单位。黄龙县把卫生和计生部门合并在一起，上级计生部门屡次点名进行批评，强调计划生育是国策，黄龙县没有相应的独立机构便是不重视国策。统计局被合并到计划部门，上级统计部门对此十分不满，认为这样会影响统计数字的真实性。这导致改革后的黄龙县处境极为尴尬，对绝大部分被撤并的部门，上级主管部门是开会不通知，文件不下发，该给的资金也不再下发。最后，改革回到原点。为了上下应对，黄龙县出现了“下级模仿上级，级级模仿中央”的局面，上级有什么机构，下级不管是否需要，无论条件是否具备，毫无例外地建立相应的组织机构，以至于基层单位设置了诸多门类齐全，重叠不堪的行政机构和部门，甚至在一些乡村和街道也设立了体改办、文明办、政策研究办等机构和部门。由于“上下没对齐，左右没摆正，”导致“下改上不改，改了也白改” 的结局。[6]

随州大部制改革的起因与黄龙县差不多，经济差，底子薄，只是它借助了随州在2000年升格为地级市的机会，力图通过精简机构和精简人员来减少政府在这方面承受的压力。随州的改革奉行三大原则：职能基本相近的单位能合并的尽量合并设置，职能衔接较紧的单位采取挂牌设置，职能交叉的单位，能不单设的尽可能不单设。不搞上下对口，不搞横向看齐。改革采取的做法与黄龙县一样，合并同类项，把职能相近的部门合并在一起，动职能，动结构。所不同的是，在形式上，有原有部门挂牌和不挂牌之分。职能基本相近的合并后原有部门不挂牌，比如，文化局、文物局、体育局、新闻出版局几个职能相近的局被合为“文体局”。职能衔接较紧的在合并后原有部门挂牌设置，比如市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室合并后仍然挂四块牌子、但班子变成了一套。再如市农业局下设的农技推广中心，同时加挂了市农药监督管理站、市土壤肥料工作站、市植物检疫站、市植物保护站、市农业生态环境保护站、市种子管理站、市农业科学研究所这七块牌子，但改革后班子也只留一套。挂牌的理由是为了与省上对应。但事实上，这里挂牌和不挂牌的意义是一样的，关键是改革后从原来的几套班子变成了一套班子，这就导致这一套班子要应对原来应对的好几个部门，而这些班子里的人在与上面接触时，要不断地更换他的身份。这种“另类”使得随州编办主任感到不爽。用他的话说：“每次到省里开会，我们总会觉得别扭。”“别扭”最主要因为随州政府机构设置与其他地方不一样。为了与上沟通，“有时候还会采取一些灵活的策略，譬如玩一些文字游戏，改合并为合署办公等等”。这位主任说：“像残联划分在民政部门完全合适。由于是同一套班子，每次去开会的都是同一班人。很多上面的领导都觉得奇怪。”[7]

与黄龙县一样，这种结构上的不应对导致上下协调成本增加。比如，省里要求把市农村能源推广中心作为一个副处级机构设置，而随州则把该机构作为农业局的一个科级内设机构。这样，省在安排新农村沼气改造计划时就因“机构未按他们的要求设立”为由，将原拟下达给该市的10000口沼气改造目标削减为5500口。相应减少经费投入450万元。再比如，省里要求把移民工作作为单独设立的副处级机构，但随州仍然将移民工作职责赋予民政局，以至于民政局每次到省里参加会议，都会遭遇批评。[8]与黄龙县一样，这种上下不对应的状况最后也是向原有体制回归，尽管它的回归幅度不像黄龙县那么大。比如，科协曾一度被并到科技局，但由于随州科协不是个独立单位，以至于最后只好将科协与科技局重新单独设置。像市残联、规划局、宗教局、法制办等机构也因类似原因而单设出来。机构由最初的55个退回到64个，7年时间不减反增9个部门。尽管随州的改革解决了一些部门横向协调的问题，但作为这次改革的一位主要设计者的编办主任认为，随州的机构架构还没有达到理想效果，他用了一句与黄龙县改革者差不多的话来形容：“下改上不改，改了又回来”。[9]

顺德的大部制改革以“党政联动”闻名，尽管它是在国家大部制改革后省里进行的一个试点，但因它带有创新性的举措，尤其是它采取了上下不对应的做法，所以它也陷入了同样的困境。在改革的路径上，顺德与黄龙县和随州差不多，也是“动职能，动结构，职能结构联动”，导致改革后的部门与上面不对应，只不过它的改革幅度要大于前两者，它的合并同类项超越了政府边界，把党的部门合并了进来，同时把条上的部门也合并了进来。它的具体做法是将党政边界打通，将职能相近的党政部门合并组成大部，机构从原来的41个减到16个，比如把区统战部、农村工作委员会、工会、共青团区委、妇联、工商联、残联组成党的“社会工作部”。再比如，把原来属垂直管理的工商、质检、药检等部门合并到新的市场安全监督局，而这个市场安全局又将文化执法、旅游市场监管、食品安全、安全生产等职能囊括了进来，形成一个“大监管” 的格局。

由于上下不对应，上下协调的问题同样在顺德表现了出来。就像黄龙县和随州一样，大部的建立势必导致一个大部要对应上面好多个部门。比如，顺德的社会工作部对应省市部门竟达35个，其中省是19个，市是16个，存在“一个儿子”对应“几个老子”的尴尬问题，单是开会就疲于奔命，而且省、市会议基本上都要求部门副职以上领导参加，部门领导成了“会议专业户”。即使上下对口比较少的部门也有3、4个，年终光汇报总结就搞了好多版本。这样一来，即便下面内部如何合理设置，运作如何高效顺畅，上面还是要对一大堆部门，效率很难提高。[10]

上下关系不仅涉及到互相协调问题，还涉及到行政主体的合法性问题。比如，顺德在改革中将地税局由垂直管理调整为区政府管理，将区财政局、地税局的职责整合组建了区财税局。但由于财税局不具备地方税收执法主体资格，最后只好保留地税局，与财税局合署办公。[11]这种在上下结构方面最后向上对应的部门不是个别的。比如，前面讲到的社会工作部最后还是加挂了统战部的牌子。顺德大部门制改革时将药品监管职能放在人口和卫生药品监督局，食品管理职能则归口到市场安全监管局;2013年初，国家食品药品监督管理总局成立，顺德的部门设置又面临调整。[12] 科技局撤销后，其职能被并入经济促进局，但没了科技局，科技奖便无从颁发，因此，经济促进局最后又改名为“经济促进与科技发展局”。[13]需要与上面对应，因为里面有利益协调问题。比如，顺德的“国土城建和水利局”、“环境运输和城市管理局”本来叫做“城乡建设局”和“城市管理局”，前者负责城市建设，后者负责城市管理。改叫现在的名字是因为上级对口部门施加了压力。“省国土局要是在他们下面找不到‘国土’那两个字很麻烦，它老是拿卫星来照你的地，说你这里违章那里违章，老找你麻烦，你不得了啊。当然各地都有违法，但它集中在你这里执法那就不得了了……比如水利有很多费用，你没有那个账户的话，省水利厅有一些水利经费要打到地方来的话，它不会把那个钱打到城市建设局里嘛，所以就把‘和水利局’加上去。”[14]顺德在2010年进行的强镇改革，延续了同样的上下不对称的做法，形成了“倒金字塔型”内设机构格局，比如顺德区级大部门内设机构的总数是杏昙镇大部门内设机构总数的3.5倍。叶贵仁认为，这导致“后者承接的上级部门任务越来越多，而且无法完成。未来的镇级机构设置的调整应当持一个理性、可行的心态，不必急于建立“大部门”、“少机构”的模式。[15]

三地自下而上主动发起的大部制改革几乎都在组织结构上陷入了困境，由于职能和结构的变动导致了上下机构的不对称，这使得这一改革在减少机构、解决部门横向协调问题的同时，带来了纵向上下机构的协调困难和运作不畅问题，那么，向原有体制也就是“上下对齐、左右摆正”的体制的回归难道是地方自下而上的大部制改革的一种宿命?