刘锐：如何解读党的十八届三中全会土地制度改革精神

三、关于农村集体建设用地流转

《决定》指出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”对于《决定》的这一表述，有观点认为：“只有属于集体经营性建设用地的，如过去的乡镇企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。”［3］另一种观点认为，经过前些年的改制，乡镇企业已基本退出历史舞台，乡镇企业用地的规模不大，将允许流转的土地范围仅仅限于既有的乡镇企业用地意义不大。

需要指出的是，农村集体经营性建设用地是动态变化的，对于这一问题的认识应当统筹考虑不同用途土地的动态变化以及我国征地制度的改革方向。不仅规划调整、农用地转用、土地整理等会影响到不同用途土地面积的变化，征地制度的改革也会影响到农村经营性建设用地的范围。十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。十八届三中全会《决定》再次强调“缩小征地范围”。在征地制度严格公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围的情况下，集体经营性建设用地的增长是必然趋势。而且，从理论上讲，征收作为公权力强制剥夺集体土地所有权的手段，只能以公共利益为前提，非公益的集体建设用地理应与国有土地同权同价。因此，对于《决定》意义上的农村集体经营性建设用地的范围，应当统筹考虑征地制度改革、不同用途土地动态变化等因素，予以动态、适度把握。既不能将其等同于原来的乡镇企业用地(因为乡镇企业用地早已允许入市流转)，也不能过度扩大范围，毕竟征地制度的改革需要时间。

四、关于宅基地制度改革

《决定》指出：保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。可以说，《决定》关于宅基地制度改革的内容是十八届三中全会土地制度改革的亮点之一，同时也是当前争论比较大的问题之一。一种观点认为住房财产权可转让就是宅基地可转让，城里人就可以去农村买宅基地了，这是放开宅基地市场的信号，宅基地的改革方向就是自由流转。另一种意见认为：“改革的方向是进一步扩大权能，赋予农民更多财产权利，而不是宅基地可以自由买卖。”“按照我国现行法律制度，农村宅基地是本集体经济组织的农民所分配的用于建房的土地。宅基地的取得是和本集体经济组织成员密切关联的，也就是说，只有本集体经济组织的人才能使用这块宅基地。所以，非本集体经济组织成员无论是购买还是以其他方式使用占有农村宅基地，都是违反法律的，不受法律保护。”［4］ “宅基地不等于农民住房财产权，这是一个误读。宅基地是我国的特有概念，简单来说就是‘自有的土地、自用的建筑’，即只能由本集体经济组织的成员申请，用于自住，不能建商业住房。” ［5］

其实，对于《决定》关于宅基地改革基本精神的理解，应当从准确理解现行宅基地法律法规政策，全面把握当前宅基地制度担负的功能及存在的突出问题入手，进行全面、系统分析。首先，现行法律法规并没有禁止宅基地使用权的流转，国务院的规范性文件也只禁止城市居民通过买卖取得或变相取得宅基地使用权。1986年《土地管理法》第38条第3款仅仅规定“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准”。尽管《土地管理法》已在1998年和2004年两次修订，这一规定至今没有改变。而且，实践中宅基地使用权的流转没有停止过，有些地方政府推行的宅基地换房、换保障等改革事实上是变相的宅基地流转。其次，有权拥有宅基地使用权的也并非只有农民。1986年《土地管理法》有条件地允许城镇非农业户口居民使用申请使用宅基地。而且，城市居民可以通过继承等取得宅基地的使用权。第三，宅基地使用权人取得宅基地也并非完全无偿。2010年《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》明确指出：经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，允许村自治组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点。实践中，宅基

地有偿使用也并非个别地区。参见1990年1月3日《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》。第四，宅基地的闲置、浪费问题非常突出。“在全国2.4亿亩村庄建设用地中，‘空心村’内老宅基地闲置面积占10%至15%”。［6］第五，宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，是造成当前市场发展中农民财产利益损失的一个重要因素。在住房大约占城市居民资产总量70％-80％的情况下，农民住房不能享受同城市居民住房一样的财产权利和可能获得的财产性收入，对农民来讲就不再是利益保护，而是一种财产利益的制度性损失。［7］最后，《决定》虽然没有使用宅基地使用权，而是使用了“住房财产权”这一现行法中不存在的概念，但农民在抵押房屋所有权的同时，不可避免地要抵押宅基地使用权。

从法学理论上讲，宅基地使用权作为集体建设用地使用权的一种特殊形式，即使不允许自由流转，也应当规定可能的退出机制，比如无偿分配宅基地已经丧失原来分配基础的，应当由集体统一收回，作为经营性建设用地允许集体流转并分配利益于其成员。对于宅基地的流转过于保守既不利于农民权利保护，也不利于土地的有效利用。因此，在试点、谨慎、稳妥的条件下，允许宅基地使用权与房屋所有权一并抵押、流转是十八届三中全会土地制度改革的基本方向。

［参考文献］

［1］ 现有农村土地承包关系“长久不变”［N］. 广州日报, 2008-10-27.

［2］ 刘俊. 土地承包经营权性质探讨［J］. 现代法学, 2007，(2):174.

［3］［5］ 农村土地制度改革，底线不能突破［N］. 人民日报, 2013-12-05.

［4］ 宅基地改革方向不是自由买卖［N］. 人民日报，2013-12-13.

［6］ 土地供应新思路:整理农村住房让耕地不再“吃紧”［N］. 经济参考报,2009-01-23.

［7］ 韩康. 启动农村宅基地的市场化改革［N］. 中国经济时报,2008-05-20.