更加公平可持续的养老保险制度的实现路径探析

［摘要］

更加公平与可持续的养老保险是全体中国人的诉求，这一诉求必须通过统一的制度、合理细分的项目和科学的费基费率设计才能实现。本文认为作为更加公平可持续养老保险制度的关键，统一的养老保险制度在于制度结构的统一、项目类别的统一、费基费率的统一和养老保险待遇的趋同与公平；作为更加公平可持续养老保险制度的基础，合理的养老保险项目应包括均一费率的基本养老金，按比例缴费的职业养老金和政策诱导与激励相结合的私人养老计划；作为更加公平可持续养老保险制度的核心，科学的养老保险费基费率设计以及与此相关的缴费年限与工作年限（退休年龄）政策与动态均衡，是实现更加公平与可持续养老保险的必由之路。

［关键词］养老保险；制度公平；可持续发展

［中图分类号］D035［文献标识码］A［文章编号］1006-0863（2014）03-0011-05

目前，覆盖城镇职工和城乡居民的基本养老保险制度已经基本建立，养老保险改革逐步深化。建立更加公平可持续的养老保险制度，成为政府、社会和民众的共识。公平的养老保险制度体现在参保的机会公平、服务的过程公平与待遇的结果公平，以及人群之间的分配公平、代际之间的交换公平、生命周期不同阶段的负担公平多个方面；可持续的养老保险制度体现在制度可持续、经济（财务）可持续、管理可持续与服务可持续。更加公平可持续的养老保险制度的实现路径在于，建立统一的养老保险制度、架构合理的养老保险项目以及设计科学的养老保险费基费率。

一、统一的养老保险制度是更加公平可持续养老保险制度的关键

我国自上世纪90年代建立基本养老保险制度以来，逐步覆盖了城镇职工和城乡居民，截至2013年底，城镇职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险参保数接近8.2亿人。养老保险对象的不断扩大对制度统一的要求越来越迫切，建立统一的养老保险制度成为我国养老保险改革的关键问题。

制度统一是更加公平可持续养老保险制度构建的关键。统一的养老保险制度有利于实现公民参保和待遇的公平，促进人群之间收入的分配公平，代际之间养老保险权益的交换公平，以及生命周期不同阶段消费需求的负担公平。同时，统一的养老保险制度有利于实现养老保险的制度、经济（财务）、管理与服务可持续。在目前碎片化的养老保险制度背景下，如果不能有效整合各自独立、多元多轨的制度和服务，我国养老保险制度可持续性问题将会日益凸显。特别是养老保险制度可持续和养老服务可持续成为目前我国基本养老保险发展过程中的最大难题，这需要进行科学合理地顶层制度设计和具体路径探究。养老保险的统一性表现在四个方面：

（一）制度结构的统一。由于我国渐进式的养老保险制度的发展，养老保险服务人群从上世纪90年代的国有企业职工不断扩大为全体劳动者甚至全体国民，养老保险制度也呈现出多元、多轨的态势。因此，为实现更加公平可持续的养老保险，当务之急是整合目前的多元、多轨养老保险制度，寻求不同制度养老保险的同构性。

（二）项目类别的统一。制度结构的统一的直接表现是项目类别的统一，在目前我国多元、多轨的养老保险制度中，各制度中的养老保险项目也不尽相同，这种养老保险项目的差异进而形成了养老保险在不同人群中的“有与无”、“多与少”的不公平（如目前的企业年金）。因此，为构建更加公平可持续的养老保险制度，目前的养老保险改革重点是在细分养老保险项目的基础上，统一养老保险项目类别，寻求项目结构的一致性。

（三）费基费率的统一与科学化。科学、统一的费基费率设计是更加公平可持续养老保险制度的核心内容，它不仅影响着同一代人在不同生命周期的养老保险负担公平与可持续，而且影响着不同地区养老保险参保者（缴费者）的养老保险负担公平与可持续。由于我国“碎片化”养老保险统筹层次，不同经济发展区域对国家养老保险费基、费率的执行往往有较大的差距，越是经济发达地区，由于统筹基金结余越多，因而会自行调整养老保险的费基与费率，进而越有利于经济发展；而越是经济欠发达地区，由于统筹基金有限，因而会比较严格地执行国家养老保险的费基与费率政策，进而导致企业和个人养老保险负担过高。因此，为实现更加公平可持续的养老保险，养老保险改革的关键是科学、合理设计养老保险的费基与费率，并在此基础上实现全国费基与费率的统一。

（四）养老保险待遇的趋同与公平。获得养老保险待遇是劳动者参加养老保险的根本目的，也是养老保险的本质所在。尽管我国由于按不同人群而建立的多元、多轨的养老保险制度在短时间内无法实现养老保险待遇的完全统一，但作为具有再分配功能的社会养老保险追求公平是其本质特征。养老保险待遇的趋同与公平可依参保者的国民身份、区域身份和职业身份相对、渐进的实现。国民身份养老保险待遇的趋同与公平表现为基础养老保险（中央政策提供）待遇的趋同与一致；区域身份养老保险待遇的趋同与公平表现为一定区域内劳动者补差性基本养老保险待遇的趋同与一致；职业身份养老保险待遇的趋同与公平表现为相同职业劳动者补充性养老保险待遇的趋同与一致。值得欣慰的是，刚刚颁布的城乡居民养老保险合并办法，使农民和城市居民在养老保险待遇上具有了政策上的一致性，这体现了农民这一群体在养老保险中国民待遇的开始实现。