更加公平可持续的养老保险制度的实现路径探析

二、合理的养老保险项目是更加公平可持续养老保险制度的基础

养老保险项目设计体现了养老保险责任的分担，责任分担的合理性体现为不同责任主体对养老事务的合作收益。政府（中央与地方）、雇主和个人是承担养老保险责任的主体，基于合理的责任分担达成养老事务的合作秩序，合作秩序的维系取决于养老保险项目的合理性。因此，合理的养老保险项目是更加公平可持续养老保险制度的基础。

目前，城镇职工、城乡居民和机关事业单位（部分地区）人员被不同的养老保险制度所覆盖，养老保险项目内容差异悬殊，缺乏相同制度间项目的接口和不同制度、相同性质项目间的接口，经办管理分割运营，服务资源配置失衡，从而导致群体间养老保险权益不公平。因此，应该以国民公平享有和受益者可获得为目标，基于责任分担和统一架构，设计合理的养老保险项目，实现更加公平可持续的养老保险制度。

立足于我国养老保险服务人群的整体与系统需求，统一养老保险通过功能互补的三个层次制度架构来实现同构性制度和更可靠保障。基于税收、社会保障与转移支付等再分配手段，构建“基础统一、补充差别与弹性、私人激励”的养老保险制度顶层设计方案，即基于国民身份权益的统一的基础养老金、基于职业特征要求的弹性补充职业养老金和激励性的私人养老金计划等。具体而言，覆盖全体国民的统一的养老保险制度应该由均一费率的基本养老金、比例缴费的职业养老金、激励性私人养老金等三个层次架构构成。

其中第一层为均一费率的基本养老金，由基础养老金、个人账户养老金和地方附加养老金构成；第二层为按比例缴费的职业养老金，包括公务员年金、事业年金和企业年金，遵循扩大化、强制化和弹性化原则，分别覆盖公职人员、事业职工和企业职工；第三层政策诱导与激励相结合的私人养老计划，由个人养老储蓄和商业养老保险构成。具体养老金项目、性质、服务人群、责任主体、供款比例和支持条件。

基础养老金是由中央政府提供、体现劳动者国民身份的养老保险项目，具有典型的公共物品特征，在一国范围内具有公共性与共享性。其基金来源是：现行政策中企业养老保险缴费的50%改为养老税；国有资产划拨；中央财政划拨等。

个人账户养老金是由劳动者个人缴费、体现劳动者参保资格和个人义务的养老保险项目，具有私人性和独享性，其基金来源是个人根据其工资基数按一定比例缴费获得。

地方附加养老金是以地方政府为责任主体，在国家基础养老金之上提供的一种补差性的基本养老保险项目，是地方政府为地方范围内的全体劳动者提供的一种普惠性、福利性和分享性的养老保险。由于我国现行的垂直分工的政府管理体系，中央政府和地方政府都有提供社会保障的事权责任；同时分税制下的财税体系，形成了地方政府财权相对独立的局面；再者我国地区间经济发展水平的差异在短时期内是无法弥合的。因此，建立地方政府附加养老保险，由地方财政出资，以满足不同地区因经济发展水平不同而产生的不同的养老金需求。这不仅可以实现不同地区劳动者养老保险待遇水平的相对公平，而且可以调动地方政府积极性，有利于促进地方政府在养老保险制度上事权与财权的对称，也与十八届三中全会关于财税体制改革，建立事权与支出责任相适应的新的财政制度的精神完全一致。英国早在1978年就建立了附加养老保险计划，我国深圳市也于2001年2月建立了地方补充（附加）养老保险，实际上，我国目前业已建立的、覆盖城乡的居民养老保险制度，其中也具有地方附加养老的特征。地方附加养老金的资金来源是：目前基本养老保险制度中的省级统筹部分（对于一些已经实际用空统筹部分的省市区可以记账方式由中央财政转移逐步补足）；地方国有资产的提留；地方国有企业的利润划拨；地方政府新增财政收入等。

职业养老金是在一定职业领域由雇主和雇员共同出资建立的养老保险项目，具有一定职业领域的共同性和可分享性。鉴于养老金是劳动者个人在长期职业生涯中的福利计划，职业养老金的建立必须由国家统一规划、强制建立。事业年金可由我国现行的职业领域分为企业年金、事业年金和公务员年金三类。企业年金应改变目前的由企业自愿参加的政策而建立强制性企业年金制度，其基金来源为现行政策中企业养老保险缴费的剩余50%和雇员个人缴费，并根据企业经营状况实行一定幅度的弹性费率。公务员年金是以国家和地方公职人员（包括参公管理的公务员）为对象，由雇主（中央政府或地方政府）和雇员（公职人员）共同出资建立的养老保险项目，其基金来源为雇员（公职人员）根据其工资基数按一定比例缴费和雇主（中央政府或地方政府）参照企业年金的雇主缴费比例缴费构成。事业年金依我国事业单位和相关事业组织的类别而分类建立，基于我国事业单位的行政执行类、公益Ⅰ类、公益Ⅱ类和经营开发类的类型特征，其中，行政执行类和公益Ⅰ类参照公务员年金建立，经营开发类参照企业年金建立，公益Ⅱ类由雇主、雇员和政府补贴共同出资建立。

私人养老金由个人参加商业养老保险计划和个人养老储蓄构成，具有私人性和独享性。作为整体养老金计划的一部分，政府应对私人养老金项目给予一定的利率优惠和政策激励。

因此，在一个公共养老金计划中，参保者的养老保险待遇由中央政府提供的基础养老金、个人账户养老金、地方附加养老金和职业养老金四部分叠加而成。这种细分基础上的养老金组合可以最大限度地实现更加公平可持续的养老保险。

同时，这种制度统一、项目细分的养老保险结构，也为目前公众期望的职工养老保险与机关事业单位养老保险并轨提供了可能的方案。目前我国机关事业单位养老保险改革的必由之路是，在以国民身份参加政府建立的基本养老保险（中央政府提供的基础养老金、个人账户养老金、地方附加养老金）基础上，公职人员和事业职工可以雇员身份再参加由政府策动、雇主与雇员协商建立的职业年金计划。进而形成与企业职工养老保险同轨、但又存在一定差异的公务员养老保险和事业职工养老保险制度。