王雍君：新型城镇化应注意财政边界、推动规划预算

调整财政边界

要使财政红利转换为了实际红利，政府必须调整其财政边界，致力于促进收入边界、支出边界和债务边界的合理化。就税收边界而言，最重要的问题是确定非互惠收入和互惠收入的边界。“强制”和“无偿”征税的非互惠观念在中国一直影响深远，无论官方还是学界。新型城镇化对这一政府“敛财观”提出了强有力的挑战。这是因为，在新型城镇化进程中，政府将提供许多受益特定且可计量的公共设施与服务，包括垃圾采集与处理、道路改造、供水与排水、街道绿化等。对于这类服务而言，让一般纳税人为之分担成本并不公平。财政公平的一种主要形式--谁受益谁负担--在新型城镇化背景下逐步清晰并且日益重要。

与许多国家一样，中国现行税制不仅以能力为基础（根据纳税能力分配税负），而且以“对好东西征税”为基础。增值税和所得税最为典型。前者系对消费行为（产生的增值额）课税，后者系对赚取收入的能力课税。两者都是“好东西”。相比之下，垃圾、工业废弃物和污染物的产生、排放和扩散，还有交通拥堵、博彩、电子娱乐、KTV等劣效品（demerit goods），本质上要么是“坏东西”，要么具有“坏”的性质。城镇化一方面提升了生活水准和生活品质，另一方面也会制造出大量的“坏东西”。在这种情况下，政府的财政融资方式中能需要进行深刻的调整，其中的主要方向之一就是从“向好东西征税”，更多地转换为“向坏东西征税”。国家新型城镇化规划（2014－2020年）提出的征税环境税费的思想，与此相合。但是，“对坏东西征税”的范围要大得多。无论如何，在新型城镇化背景下，税收制度和财政收入结构都需要进行调整，以便更多地包容互惠式的和惩罚性的理财观。传统上基于纳税能力的财政公平观，必须得到“受益者付税（费）”和“施害者付税（费）”的强力补充。这两类财政融资将越来越成为城市政府有吸引力的收入来源。

支出边界也需要调整。总体上看，城镇化增强了政府开支的获利空间。农村政府的财政投资很少会有回报，但同样的投资项目在城市很可能产生可观的财务回报和经济回报。公路、污水处理、垃圾采集等等都是很好的例子。这就提出了一个问题：政府支出如何与商业行为划清界限。作为一项合理的原则，政府不能与民争利，不可介入具有商业竞争性的领域。相对于农村政府而言，城市政府似乎更难坚守这一原则。当然，这并不排斥城市政府从其投资中分享利益、甚至利润，但基本原则应该非常清晰：“利向曲中求”。其含义为：即使政府投资产生了商业利益，政府通常也只应以税收、服务使用费、特许权使用费等形式分享，而不能把赢利作为公共投资的目的或目标。

定义支出边界的另一个因素是外溢性。只有那些具有广泛外溢的项目，或者具有保障公民基本权利和权益性质的项目，才是政府支出的适当范围。

第三个需要调整的财政边界是债务融资。城镇化进程中，政府的投资将形成各种具有公益性的资产。这些资产的受益期通常超过一年。这意味着以税收融资并不适当，因为纳税人在当年负担税收，这与资产的未来年度获益在时间上并不匹配。因此，税收边界应与债务边界清晰区分。原则上，税收融资应侧重于经常性支出（不形成资产），债务融资（超过一年期）应侧重于资本性支出，即在会计上记录为资产的那些投资支出。另外，公益性资产应明确区分为两类：一类具有商业或财务回报；另一类则几乎没有财务回报，其收益表现为向公众交付的服务。两类资产的明确区分，要求政府债券融资相应分为两类：一般债券和市政债券。前者适用于无商业回报的公益性投资，通常应在一般预算收入或举借新债偿还；后者适用于具有商业收益的公益性投资，通常应以专项收入或对应的基金收入偿付。国家新型城镇化规划（2014－2020年）中关于“建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券”，针对的就是此项调整。

债务边界的调整还涉及地方投融资平台。调整的后的平台债务应与政府债务应与政府债务划清界限。政府债务只限于依法担保形成的或有负债。平台债务不能再被视为政府债务。

推动规划预算

新型城镇化涉及大量的规划工作。在预算管理意义上，规划定义为旨在促进同一政策目标的若干活动的集合。垃圾采集、大气治理、街道绿化、污水处理、城市监测信息系统、儿童保健、就业培训等都属于规划。这些规划既涉及硬件也涉及软件。公共投资工程也属于规划，但规范的含义与“工程”更为宽泛。

规划是政策执行的基本单元。政府推动新型城镇化主要依赖两大工具：政策与预算。政策一定要对头，政策目标一定要清晰明确并且区分轻重缓急；预算一定要与政策之间形成直接而紧密的联系，否则，政策就是会成为空中楼阁，成为空想而非现实。在中国，政策与预算长期脱节，严重制约了政府施政能力。预算改革的一个关键方面，就是要在两者之间建立直接的联结机制，而规划就是联结的节点。

将通过规划将政策与预算联结起来的预算模式，称为规划预算。规划预算在国际上已经得到广泛发展，远比绩效预算产生的成效更多。然而，目前国内学界和决策部门在很大程度上推崇绩效预算，规划预算在很大程度上被忽视了。其实，也很少有人对规划预算有深度研究理解和研究。实践证明，如果没有规划预算作为铺脚石，走向绩效预算的努力很可能会失败。新型城镇化的推动，再次将这个重大的理论与实践问题推向了前台。我们需要高看规划预算，并把规划预算作为预算改革的一项关键内容。这项改革应与推动中期基础预算的努力结合起来，如此才可为政府推动新型城镇化进程提供最适宜的操作框架。