郑秉文：新一轮养老保障制度改革面临的挑战

 二、四个效率问题急需改革

养老保障制度的效率涉及到宏观和微观效率问题。可以说，养老保障制度的效率问题十分严峻，已经影响到当下的制度收入状况、基金增值能力和未来的财务可持续性，在新一轮深化改革中，应成为改革的重中之重。目前养老保障制度存在的效率问题主要有两个宏观效率问题和两个微观效率问题，它们相互依存，彼此影响。

第一，宏观效率即养老保险基金投资体制落后，贬值风险加大。十几年来，养老保险基金投资管理体制始终没有改善。早在10年前，基金规模十分有限；15年前，养老保险基金甚至朝不保夕，收不抵支，保值增值的压力不是很大，所以，当时制定的投资渠道仅包括银行存款和购买国债。但目前的情况发生了巨大变化，养老保险基金从10年前的2400亿元（城乡合计）骤然增加到2.6万亿元（城乡合计），10年增加了10多倍 。基金规模庞大，国债难以满足，绝大部分基金就只能采取银行存款的方式，利息不到2%，低于过去十几年来平均2.4%的通货膨胀率，面临巨大的贬值风险，十几年来基金损失达几千亿元；全国社保基金理事会在过去十几年里平均收益率为8.29% ，如果以此作为参照，十几年来基金缩水将超过万亿元，这个缩水规模恰好抵消了财政对养老保险制度的转移支付。银行存款作为养老保险基金的唯一保值增值方式，这在全世界是罕见的投资管理模式。

第二，宏观效率即宏观资金运用效率十分低下，导致制度运行成本十分高昂。由于基金核算管理统筹层次低下，全国绝大部分以县市级统筹为主，所以，对那些经济欠发达、劳动人口净流出、赡养率较高的老工业基地来说，十几年来基金收不抵支成为常态，只有配以大量财政转移支付才能确保养老金按时足额发放；而对那些经济发达、劳动人口净流入、赡养率较低、计划经济包袱不重的地区，他们每年都有大量基金结余。这样，全国养老保险基金在整体上每年都会形成一个悖论：一方面需要大量财政补贴，造成天量的“沉淀成本”（sunk cost） ，显示其制度运行成本十分高昂，另一方面又形成大量的来自缴费收入的基金结余，在收益率为负值的保值增值体系中，来自于一般纳税人的财政性资金一旦流入到养老保险制度里就等于“转换”为低效的养老保险基金。这个资金流入规模一年比一年大：10年前仅为400多亿元，而2012年则高达2648亿元 ，1998-2012年财政转移支付合计高达15320亿元 。

第三，微观效率即制度收入环节中道德风险猖獗，损失巨大。由于制度设计存在种种负激励因素，在制度缴费收入各个环节中，雇员个人、雇主、各级政府、工会等各主体均存在道德风险，致使制度的实际收入水平远离参数设定的收入标准，差距很大。于是，费基不实（缴费工资的基数小于实际工资收入）、费率降低（主要指地方政府明文规定企业缴费率低于国家规定的法定费率）、提前退休现象严重、社会平均收入使用上年参数等问题出现，所有这些环节中都存在着道德风险，在长长的缴费链条中都存在“跑冒滴漏”，制度收入的实际水平大大低于缴费率、替代率和赡养率这三个主要参数之间互为函数所规定的水平。因此，地方政府道德风险导致的“非正常缴费”收入比重居高不下，甚至成为一项固定的收入来源： 2010年占总收入的9.7%，2011年占11.6%，2012年占总收入的9.7% 。

第四，微观效率即做实个人账户激励严重不足，部分积累制长期不能实现。由于个人账户投资体制改革没有完成，政府、企业和个人对做实个人账户的积极性不是很高，做实个人账户的实际意义几乎停留在纸面上：12年来做实账户试点还完全停留在文件上，事实上的空账额一年比一年大，从5年前的1.1万亿元扩大到去年的2.6万亿，做实账户的规模从5年前的786亿元提高到去年的3499亿元。所以，做实个人账户杯水车薪，只具有象征性意义。部分积累制的目标长期不能实现，既影响了政府的公信力，又影响了制度的实际运行效果，养老保险制度内外人员均对制度信心不足，致使制度长期以来不能定型和定性，长期处于试点状态，不能达到制度彼岸。