三、聘任制公务员的制度建构
按照韦伯对理性的理解, 任何制度实际上都是由工具理性和价值理性共同构成的, 具有双重的价值取向。制度的工具理性解决的是制度由谁制定或谁有权制定、如何制定、如何保证制度的落实、如何对制度加以监督等问题……;制度的价值理性是指制度在制定时所选择的价值标准、所追求的目的应该合乎公正、正义的原则。制度的价值理性涉及以何种价值观来安排制度, 它指导着权力、利益和义务的划分。[1]聘任制公务员的制度建构，体现工具理性，就是要增强制度的合法性、操作性以及与其他制度的协调配套;体现价值理性，就是要准确把握中国特色聘任制公务员制度的要义，坚持宗旨意识、党管干部原则，维护社会公平正义。
(一)制度建构要素
1.“职位设置”(前提)。科学的职位设置不仅在于堵塞制度漏洞，更在于对提升公共管理服务水平的价值追求。“也许，当参与者把行政界定为职位的占有而不是界定为完成组织使命的必要成分时，便会产生对行政过程最广泛的限制。”[2]因此，聘任职位的设置源自于事业发展和降低行政成本的客观要求，应将重大任务、重点项目，重大工程、新的监管任务等作为职位设置的主要依据，而非机关内部职位的主观重配。专业性较强的职位要体现高端、紧缺，解决机关人才结构的突出矛盾;辅助性职位则体现降低机关用人成本的要求。
2.“科学招聘”(关键)。如何最大程度地兼顾公平和科学是聘任制公务员招聘的关键。在坚持公开公平公正的前提下，招聘要充分考虑到对象的特殊性，发挥现代人才测评技术和专家评价的作用，体现专业化。同时，尊重用人单位自主权，体现放权、简化的特点。如果按照相关程序，部分特定职位没有合适选聘对象的，也可直接选聘。对于直接选聘，重点把握好程序的严密性和职位的匹配性两个重要条件。
3.“职责规范”(基础)。聘任制公务员制度难题在于考核评价，考核评价的难题在于准确界定聘任制公务员的工作目标，而破解这一难题的钥匙在于建立聘任制公务员的职位职责规范。职位职责规范的建立不仅是聘任制公务员绩效考核的基础，也是其“进、管、出”各环节管理的基础，从职位设置、招聘、考核、奖惩、退出等各个管理环节，都要确立职位职责规范的依据。
4.“合同管理”(核心)。聘任制公务员要坚持依公务员法管理与依聘任合同管理相结合的原则。试点背景下，应强调在公务员法的框架内，彰显契约精神，完善合同规范。同时，与合同相配套，创新用人机制，发挥市场配置作用，激活鲶鱼效应，体现聘任制公务员人力资本的特有价值。
5.“退出管理”(保障)。出口畅通是聘任制公务员与选任制、委任制公务员的重要区别，聘任制公务员聘期1-5年，聘期结束后，除有特殊需求的，一般不长期续聘。对于有试点地提出签订长期合同和无固定期限合同，甚至转为委任制公务员的设想，应谨慎防范，避免其逐步制度化。同时，要建立有效衔接的社会保障制度，为聘任制公务员退出消除障碍。
(二)制度内涵界定
有著述将职位聘任制定义为：“机关根据工作需要，按照平等自愿、协商一致的原则，通过与所聘人员签订聘任合同，选拔任用、管理公务员的一种人事管理制度。”[3]综合上述“五要素”的考察，笔者认为，职位聘任制度是在国家行政编制限额内，依法在机关专业技术性较强的职位和辅助性职位实施，以聘任合同为核心的公共人事管理制度。具体描述为：以公务员法为依据、分类管理为条件、职位职责规范为基础、合同管理为核心，通过职位分析，设置专业技术性较强或辅助性的相关职位，按照“凡进必考”原则和严格规范程序，实施公开招聘，并以依法解约为退出机制的一种新的人事管理制度。
职位聘任制是完善公务员制度的重要内容，“需求急、低替代(专业性职位为“低替代”，辅助性职位为“从属性”)、数量少、影响大、管理活、待遇优(专业性职位为“待遇优”，辅助性职位为“低成本”)、退出易”是该制度的鲜明特点。聘任制公务员主要依合同履行职位职责，工作上体现一定程度的独立性。
(三)制度框架构想
按照深化干部人事制度改革，完善公务员制度，建设高素质执政骨干队伍的目标要求，我国在设计这一制度时，要汲取国外经验教训，同时，结合国情，坚持党管干部原则，坚持正确的用人导向和德才兼备的用人标准;充分考虑制度实践中可能的漏洞，联系国内诸多制度实践，努力构建中国特色的聘任制公务员制度。具体构想为：
1. 职位设置制度。聘任制公务员的职位定向为专业性较强的职位或辅助性职位，范围较小，非对选任和委任的取代。职位设置的原则既体现制度价值，又符合法定要求：遵循合法性、有限性、匹配性的原则，拟聘任职位根据政府机关的职、责、权、利要求设置，职位定向清晰、范围确定、定位准确。重视职位设置的管理，杜绝用人机关随意设置职位和因人设岗，并严格履行审批程序。职位设置不追求量多面广，关键在于事业急需和结构优化。专业性较强的职位要突出紧缺性，满足用人机关对特殊专业人才的需求;辅助性职位要突出附属性，主要减低行政成本。随着公务员分类管理制度的推行，在不久的将来，综合管理类、专业技术类、行政执法类等实现分类后，职位聘任制度实施的空间将更加宽广，其职位的匹配性和科学性将明显增强。
2. 招聘选用制度。一是“进口”意识。聘任制公务员也是公务员，也要进行登记和身份确认。聘任与公开考录、调任、公开选拔等制度一样，是公务员的重要进口，事关公务员整体素质。二是程序意识。公务员录(聘)用关系社会公平正义。程序正义，就是要保证起点公平与过程公平，同时，也需保证结果公平，实现实质正义。讲程序，目的是要将权力关在笼子里。招聘选用程序不严格，人们难免会有机会主义的行为倾向，给政府部门以权力寻租的空间。[4]因此，聘任制试点阶段，必须坚持严格程序，一般不简化环节。三是科学意识。招聘选用聘任制公务员是一项高技术要求的工作，尤其是对专业性较强的职位，在选聘时一定要做到科学命题、科学测评，并借助专家力量和专业化测评技术手段。四是透明的意识。在招聘选用的所有环节，须向社会公开，接受社会监督，坚决防止“考不进来、聘进来”的现象，使聘任人选经得起实践的检验，提高聘任制度的社会公信力。
3. 绩效考核制度。在西方国家，以合同方式和有期限的聘任被认为是政府未来释放活力、增强效率、降低成本的主要改革方向。[5]聘任制改革内在包含了“成本和效益”的应有之义，其本质是将固化的身份保障转化为弹性的绩效评估，让公务员真正成为一种人力资源。职位聘任“聘”的特点决定了“管”的特点，须从合同约定的任务出发，合理设置绩效目标，并通过科学的考核评估，持续改进工作绩效，进而实现组织的目标。近年来，国家公务员主管部门正在研究建立“职位职责规范”制度，这是绩效考核的切入口，可以先期在聘任制公务员中推行，“职位职责规范”不仅要作为聘任制公务员绩效考核的重要依据，也要作为其职位设置、招聘、培养、奖惩、退出等管理的重要基础。建立聘任制公务员绩效考核制度，一是制定符合聘任特点的工作计划，细化目标任务和职位职责考核指标体系;二是建立科学考核机制，实现平时考核、年度考核、聘期考核三者的有机结合;三是落实绩效考核结果的使用制度，将考核评估的结果作为绩效工资发放、工作奖惩和续聘、解聘的重要依据。
4. 合同管理制度。聘任制的核心是合同管理，内含的价值是契约精神。合同管理目的是防范与控制合同风险，维护双方合法权益，为聘任制公务员履行合同约定的职责提供保障。一是契约治理理念。合同，也称合约、契约。根据梅因(1981)的观点，契约是由双方意愿一致而产生相互间法律关系的一种约定。[6]按照委托代理(完全契约)、交易成本和不完全契约等三大契约理论学派的观点分析，聘任制公务员是受政府委托的代理方;聘任合同是一种不完全契约，受不确定性、信息不对称和人的有限理性等因素的影响;聘任合约的达成要有利于降低签约和履约成本，因此，聘任制公务员的管理本质上也是一种契约治理。二是合同管理规范。合同内在包含自愿、一致同意、责任性、透明性的要求。聘任管理的主要任务不仅在于如何招聘，更在于将合同管理常态化。在签订合同环节，政府主管部门、用人机关和聘任对象要围绕合同的合法性、严密性、可行性进行严格论证;在履约环节，合同当事人要保持工作沟通，落实承诺责任，促进聘任制公务员履行合同义务。三是依法与依合同管理的结合。在合同管理的同时，重视聘任制公务员职位职责规范的建立;依法行政、依法办事规则的遵守;职业道德的塑造;组织公民行为和组织归宿感的培育等。
5. 退出保障制度。退出保障机制是聘任制公务员制度的核心机制。科学合理的淘汰、退出以及保障衔接机制是产生“鲇鱼效应”的重要前提。其一，落实聘期责任。明确责任主体，制定监督约束制度，建立问责与淘汰机制，促进聘任制公务员依法和依合同履责到位。其二，确保有进有退。严格聘期管理，对聘任合同到期的，除因工作特殊需要按聘任程序短期续聘外，一般应正常退出。当然，为防止外部逆向选择的发生，对个别经长期考核确认适宜录用的优秀紧缺人才，可探索通过特殊职位招考等制度安排进行衔接。但要坚决避免普遍签订长期合同，或通过变通办法将聘任制转为委任制，防止另一种“终身制”的产生。其三，完善保障衔接。随着聘任试点的推开，聘任制公务员将逐步成为一个职业群体，按照制度设计，聘期结束后部分聘任制公务员将有序退出。从以人为本出发，这些优秀人才退出后将涉及流动、失业、再就业、社会保险衔接等诸多问题，涉及争议的，还要进行人事争议仲裁。这些问题既需要国家层面的顶层设计，也需要试点各地的创新探索。可以说，将来检验聘任制的成功与否，退出保障机制将成为最为重要的因素。
（作者：张宏伟，河海大学商学院博士研究生、江苏省公务员局职位管理处(综合处)处长、副研究员）
（来源：中国行政管理）
[参考文献]
[References]
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[2]文军.制度建构的理性构成及其困境[J].社会科学,2010(4).
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[3]杨士秋.公务员制度与管理[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2012.252.
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[4]徐敏.当代中国公务员聘任制度的交易成本分析[J].当代财经，2009(8).
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[5]刘庆乐.扩展公务员聘任的制度空间探究[J].东方论坛，2009(2).
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[6]周任重.契约理论发展演化与应用研究述评[J].改革与战略, 2010(8).
Zhou Renzhong. A Review of the Development and Application Research of Contract Theory. Reformation & Strategy, 2010(8).
On the Practice and Institutionlization of Civil Servant Appointment System
Zhang Hongwei
[Abstract]The appointment system which plays an important role in Chinese civil service system is an important measure of deepening the reform of the cadre and personnel system. There are different interpretations on the civil servant appointment system in recent years. At the same time, the multiple confusions appear in the practices. In order to radically reform, its necessary to select the core elements by comparing with the patterns of personnel systems one by one which have been carried out by the Party and government offices since the reform and opening policy. Based on the practical analysis, the concept system and the institutional framework of the civil servant appointment system with Chinese characteristics will be built to provide reference for the regional practices.
[Key words]appointment system,civil servant, personnel system
[Author]Zhang Hongwei is Doctoral Candidate of Business School, Hehai University, and Division Chief of Position Management Office (General Office), Jiangsu Administration of Civil Service, Associate Researcher. Nanjing 210098
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