张宏伟：公务员聘任制的实践探索与制度建构

二、聘任制与相关制度实践的比较

本文选择与聘任制公务员制度具有关联度的八种制度进行对比分析：

(一)公务员职位聘任制度。按公务员法规定，实施范围为机关专业性较强的职位和辅助性职位。目前，国内试点有三种模式：一是上海的高端专业性人才聘任模式;二是深圳的全员聘用模式;三是其他各地的务实模式。目前10个省区市试点处于进行时，其中，上海浦东和深圳为老试点，其他地区为试点办法出台以来的新试点。上海围绕建设现代化国际大都市的总体目标，突出聘任人选的高端性、紧缺性和低替代性，并辅之以高薪。深圳改革力度很大，行政机关新进人员全员聘任，与之相衔接，分类改革以及社会基本养老保险与职业年金相结合的保障制度率先建立，但深圳经验对其他地区而言无法简单复制。其他试点地区遵循试点办法，在规定的专业性较强和职位和辅助性职位开展试点，其中，专业性较强的职位，在“高端”、“高薪”方面与上海有一定差距;辅助性职位较少，聘任对象层次不高，年薪大体与同类委任制公务员相当。

(二) 人民法院聘任制书记员制度。公务员法颁布实施前的2004年，为补充基层书记员，改善基层办案人员的结构，中组部、人事部、最高人民法院制定了《聘任制书记员管理办法》(试行)。这一制度接近于职位聘任制度。管理办法规定：除法律、法规和聘任合同另有规定外，人民法院书记员的权利义务及教育培训、考核奖惩、辞职辞退、申诉控告、职务升降等，参照执行公务员的有关规定。人民法院聘任制书记员的工资、保险和福利制度由国家另行规定。目前，聘任制书记员与公务员在招考等方面有衔接，但与现行聘任制公务员的管理办法不尽相同。目前这一职业群体已有一定数量，能否实现整体接轨，其走向尚不明确。

(三)政府雇员制度。政府雇员制的探索起源于上世纪的90年代，为适应加入WTO的形势，各级政府机关为提高应对能力，提升政府效能，从吸引优秀人才的角度，提出政府雇员制度。这一制度的特点：在政府决策、技术和管理咨询等职位，高薪聘用具有专门技术的高端人才。吉林等地还专门制定了制度性文件。但雇员制的实施并不顺利，由于没有可持续性，制度不配套，没有政策支撑，且聘任绩效难以考核，这一热点的改革举措最终效果欠佳。政府雇员制只在各地探索，国家层面在顶层的制度设计上未给予确认。

(四)特殊岗位公务员聘任制度。特殊岗位聘任制度类似于政府雇员制，主要区别是雇员制是编外用人，而特殊岗位公务员聘任制主要是编内用人。其职位特点是专业性强、技术要求高，需要特别设置的职位。这一制度探索大多在2004年前后，由于没有更多特色，在制度上也未能超越雇员制，到公务员法施行后，这一制度几乎未经实践就被新的聘任制度替代。

(五)特殊职位公务员招考制度。按公务员法规定，主要范围是主任科员以下非领导职位。目前，国家层面没有特殊职位招考的实施细则，各地结合实际少量地开展了相关工作。其职位特点是专业要求特殊，通过公开招考难以招到合适人选或难以形成竞争的职位，如机要、网络安全、法医、排爆、小语种翻译等专业职位。特殊职位招考与聘任制对专业性要求不完全相同，程序上也有区别。目前特殊职位招考可简化程序，通过面试、测评等办法录用，而聘任制公务员的公开招聘强调更严格的程序。

(六)乡镇干部选聘制度。上世纪80年代，为解决乡镇机关干部欠缺和人员结构的问题，中央有关部门决定在全国乡镇机关开展选聘干部制度。选聘制干部从身份管理上属聘用制干部范畴，实行合同管理。选聘制干部原则上在乡镇机关工作，在乡镇机关之间流动。这一制度是历史的产物，当时有效地解决乡镇机关人才紧缺的状况，具有合理性和科学性。公务员法实施后，通过公务员登记制度，已逐步实现与公务员制度的衔接、接轨。这一制度是改革开放以来机关“合同用人”，实行聘任制的最早探索。

(七)领导职务聘任制度。在机关部分专业性较强的领导职位实施，其职位特点是要求具有较强的专业知识和技术水平才能胜任，而在机关内有又配不到合适人选，同时又不需要由国家权力机关依法选举或者任命的领导职位。聘任人选聘期内履行岗位职责，享有相关待遇保障。聘期结束后可根据考核的情况续聘和解聘，当事人也可以辞聘。聘任人解聘后如原系企事业单位工作人员的，可回原企事业单位。领导职位聘任制在《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》和《党政领导干部选拔任用工作条例》有具体规定，有关细则未出台。其主要目标是改善队伍结构，形成干部能上能下、能进能出的管理机制。

(八)机关辅助人员聘用制度。适应机关对行政辅助性人员的需要而设立的制度。主要是技术性、事务性、操作性等辅助类职位，目前，政法机关使用辅助性人员的需求较大，且逐步制度化。以公安机关为例，普遍实行警务辅助人员(辅助文员)的聘用制度，其特点是不使用行政编制，不具有执法资格，工资福利和社会保障通过合同约定。在人员管理上，有些地方采取劳务派遣的方式，有些地方采取其他聘用方式。辅助人员聘用制度相对灵活，人员流动率较高。部分地区已经通过建章立制的办法对此类人员进行管理规范。

上述八种制度实践之间的比较如表1所示：

表1与国内其他相关制度实践的比较

以上比较中频繁出现的相关要素有：合同、公开招聘(考)、特殊性、专业性、编内管理或编外管理、待遇、考核评估、竞争性、成本、引才、退出机制、合法合规性等。这些制度“碎片”整合修正后可以成为聘任制公务员制度的核心构件。筛选其中的关键因子，明晰其内涵，厘清其异同，掌握关联性，提高区分度，有利于找到聘任制相关“基因”信息，增强制度建构的系统性、前瞻性和科学性。