论中国行政类事业单位改革的“破”与“立”

三、行政类事业单位改革的破题

(一)改革观念的破题

与我国行政类事业单位相似，国外也大量存在着这种辅助、协助或代表政府完成或履行一定公共职能的组织机构。经合组织的研究成果表明，政府机构正越来越多地通过分散化和多样化的组织形式来确保公共利益的实现，并将这些组织形式具体划分为政府部门、部门代理机构、公法行政实体和私法实体等。[7]可见，我国目前对行政类事业单位主要回归政府机构的改革设计显然过于单一，在实践运行中也被证明缺乏可操作性。追根究底是由于现有的改革理念存在偏差，不足以同时解决、或没有试图同时解决行政类事业单位的改革和发展问题。

从来源上看,承担行政职能的事业单位大多来源于两种情况：一是在历年的行政机构改革过程中，由于片面强调压缩行政机构数量和行政编制数量，从而把原本是行政机构的列入事业编制、事业机构。这往往导致许多被精简或裁编的政府职能或人员被分流到事业单位，或者是政府部门通过事业编制增加工作人员，甚至把事业单位当作创收的工具。第二种情况是随着市场经济改革的深入，一些公共职能的履行需要更具灵活性和专业性的组织机构，而非传统的官僚制组织来完成，因此在设计和成立时专门使用事业编制和事业机构。可见，行政类事业单位一方面主要源于历年行政改革片面强调“精简、缩编和限制”的改革导向，一方面源于社会发展的需求。因此，借鉴和参考国外新公共管理和新公共服务的理念，行政类事业单位的改革观念应实现从机构、人员和编制的精简，转向根据其工作目标和工作流程的系统再造;从为了减轻财政供养负担，避免人浮于事的“缩编”逻辑，转向事权、责权、财权对等、明确的“分权”逻辑;从形式上限制组织规模，转向在科学的组织分化和分工基础上的权责疏导、利益疏导;从行政职能的简单回归、行政机构的再膨胀，转向在对此类单位的社会功能进行重新梳理和定位基础上的组织形式和运行机制创新。

(二)分类标准的破题

从我国目前的经济社会发展格局来看，首先，市场经济改革的深化要求充分释放教、科、文、体、卫等社会文化事业领域的经济生产力和社会创新力;其次，行政改革的深化要求各级政府适应经济和社会发展的新形势，以增进和保障公共利益和公共价值的实现为己任，以推进政府和社会之间的适度分权、增强社会自主性为主线重构公共物品供给体系，从而为构建服务型政府、强化政府的执政能力奠定坚实的后盾。行政类事业单位改革实际上就是与这两种改革导向相协调的过程。因此，不仅要通过提升传统的事业单位组织服务于市场经济的自觉性和综合能力，不断地为市场经济的发展注入新的活力和经济生长点;而且要结合新公共管理和公共服务理念创新事业单位管理模式和运行机制，以保障公共物品的有效供给为目标前提，加强对各类事业单位行为的规范化治理和监管。另外，可以考虑在条件成熟的领域，本着高效、便捷、公正公平的原则，通过建构和完善自由竞争、有序互动的机制，鼓励非营利、公立和私立组织等多种组织形式参与到公共执法和公共管理等公共治理活动中来，以增加这类产品和服务的竞争性和灵活性。

综合以上分析，行政类事业单位分类标准的建构要完成以下四个转向：首先，从根据原单位的行政归属，如国家直属、地方政府或各个职能部门直属、附属的实然分类，转向原单位能做什么、让原单位做什么，以及如何做的应然分类。其次，由完全财政保障、部分财政保障的“财政保障分类”，转向财政为事不为人(机构)的分类。前一种分类保障的是特定组织机构的运行、体制内人员的利益，以及生产方式的单一性;后一种分类强调财政资金保障事情的运转、保障科学高效、保障公平正义、保障特定消费人群的受益性，以及保障产品的特定性等。再次，从以原单位与政府的关系为分类基点，转向以原单位与社会的关系为分类基点，即不应以原单位是否为政府服务，而应考察在特定的社会发展阶段由公权力和公共组织来实现某种社会功能的必要性。也就是说，对行政类事业单位的去留，重要的不是政府的需要而是社会的需要。第四，从对分类标准统一、静止、自上而下的单位一化设计，转向根据各地区、各行业发展情况进行多样化、连续化、多方参与论证的系统化设计。也就是说，为了解决哪些单位应属于行政类事业单位的应然问题，不仅要从动态发展的视角考察原单位是否承担着某些不可替代的社会功能，还要分析这类功能继续由原单位履行的充分必要性。为了解决第一个问题需要对公共物品和公共需求的相关理论进行系统分析，并在此基础上提炼一级分类标准;为了解决第二个问题需要对相关的组织理论进行系统分析，并在此基础上提炼二级分类标准。其中，一级分类标准是二级分类标准的价值依据和前提，二级分类标准是一级分类标准在组织行为和实践运行中的具体体现。

(三)路径选择的破题

2005年7月18日，按照《关于启动海淀区深化行政管理体制改革试点工作的通知》，北京市海淀区公共服务委员会正式成立。区卫生局所属的22家医院，区卫生学校、区卫生局医院管理服务中心、区卫生人才服务中心，区文化委所属的区图书馆、博物馆等29个承担公共服务职责的事业单位都统一纳入公共服务委员会管理(相关利益主体的关系调整见图1)。2012年8月28日，西苑医院与北京市海淀区卫生局、海淀区政府公共服务委员会签署全面战略合作备忘录，合作内容包括共同在海淀区苏家坨地块建设一所具有中医药特色的医院，探索新的医院管理模式，为社区居民提供更好的中医药特色社区卫生服务等。2013年7月30日，为了更好地提供政府信息公开服务，提高政府工作的透明度，海滨区公共委公布了《海淀区政府公共服务委员会政府信息公开指南》。

图1海淀区政府公共服务委员会的功能定位

按照推进上海市市级医疗机构管办分离的改革思路，2005年9月11日，上海申康医院发展中心(以下简称申康中心)正式成立。申康中心旗下拥有20多家市级公立医院，管辖的总资产超过100亿元。目前该机构的运行效果良好：一是由于申康中心享有与上海市卫生局平级(正局级)的配置且不向它负责，二者的职责和工作重点不同，从而在一定程度上规避了职能重叠、交叉行政的可能;二是由于政府部门派出代表的参与确保了申康中心理事会的权威性;三是由于多政府部门参与的理事会一方面虚化和弱化了原有主管部门的权力，另一方面，理事由多个政府部门派员任职的安排使事业单位的正当性和政策支持仍得以有效维持。2011年1月至5月，市审计局对申康中心2010年度预算执行和其他财政收支情况进行了审计，审计结果表明申康中心能够根据国家预算管理的法律法规，组织好本部门2010年度预算编报工作，预算收支基本符合国家有关规定。同时，申康中心进一步加强预算和财务管理工作，建立健全了相关内部控制制度。2013年3月20，申康中心根据有关政策文件的要求，面向社会公开招聘市级公立医院总会计师岗位人员，并将在市级公立医院实施总会计师委派制度。

上海“申康中心”与北京海淀区“公共委”的不同之处在于，它的机构性质是行政高配的国有非营利事业单位;它的最高权力机构是由政府主管部门和国有资产所有者等部门代表组成的理事会，实行的是理事会领导下的主任负责制。行政执行类事业单位改革的另一个策略是，对于政事职责联系紧密且难以划分的，可改为授权承担某些行政性职责的事业单位。这里存在的问题是，由于事业单位管理体制正处于不断的调整和改革进程中，所以“改为授权承担某些行政性职责的事业单位”的提法存在一定的模糊性。即改革后事业单位的组织形式选择，既有可能是根据各级政府的授权或委托、具体承担行政执法或监管职能的政府直属机构(又称“部门代理机构”)，也有可能是履行公共管理职责、并拥有相对独立性的法定机构(又称“公法行政实体”)。就“申康中心”目前的制度设计来看兼具两种组织形式的特质。

目前行政执行类事业单位改革的一个主要策略就是，在职能和机构整合的基础上，将担负行政管理或行政执法职能的事业单位转归行政序列。这条改制路径隐含了两个前提假设：一是行政管理或行政执法的集中化有助于减少多头行政的资源浪费和重复行政，从而提高公共管理的综合效率;二是行政机构是承担行政管理或行政执法功能的最有效形式。就第一个假设来看，由于现代社会生产力不断攀升的一个重要原因就是专业化的分工与协作，而公共服务委员会作为一个行政机构，一方面很难通过灵活的用人权同时配备各个领域的管理专才，因此也就很难实现对各单位的专业化管理，这也就决定了其未必能实现提高管理效率的改革初衷。所以，只有那些专业技术性要求不高的常规化任务才适宜通过集中化、规模化、标准化的方式提供。就第二个假设来看，随着科技的发展、市场经济改革的深化，一方面产生了许多新生的公共事物和公共管理问题，另一方面现代社会的公共问题越来越具有复杂性、突发性和应急性等特质，而环境的复杂性和稳定性是影响组织对策选择的重要因素，如美国学者理查德?L?达夫特根据环境的复杂性和稳定性两项指标就提出了组织对策的权变框架。[8]可见，回归行政序列不可能是行政执行类事业单位改革的唯一选择。就未来的发展趋势来看，承担行政执法和行政管理功能的组织形式应该具有更多的灵活性和多样性。