论中国行政类事业单位改革的“破”与“立”

二、行政类事业单位改革现存的主要问题

2011年发布的《指导意见》明确提出了判定行政类事业单位的三个依据，但由于我国并没有从法律、法规层面上对此类事业单位进行过统一界定，因而各地方、各行业事业单位承担行政职能的具体情况和做法不尽相同。例如，从授权主体来看，有通过法律、行政法规立法的，也有机关自行委托的;从机构设置上看，有单独设置的，也有合署办公或加挂牌子的;从职能上看，有完全承担行政职能的，也有部分承担行政职能的;从人员管理上看，有参照公务员法管理的，也有仍作为事业单位管理的。因而在对原有单位进行划分的时候就容易出现分类标准不对接的问题，也就是说，《指导意见》给出的只是宏观、抽象、方向性、政策导向型的分类标准，需要进一步转化为具体可操作的分类标准。另外，《指导意见》指出，“对于已认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，在过渡期内继续按照现行法律法规和政策规定履行职责，使用事业编制且只减不增，人事、财务、社会保险等依照国家现行政策规定实施管理”。一是随着社会公共管理和公共服务职能的增加，在不突破原有机构和编制限制的情况下推进行政类事业单位改革几乎是一个不可能完成的任务。[4]二是过渡期实施的冻结原有体制的措施，一方面导致职能弱化的单位人浮于事更加明显，另一方面是职能强化的事业单位人员不足、难以履职到位。例如，有的地方一个乡镇一个屠宰场只有1、2个检疫员，检疫工作异化为直接盖章收费。而且，由于行政类事业单位的人员有参公管理人员、财政拨款事业编制人员、自收自支编制人员以及编外人员等多种身份构成，从而导致了编内编外工作强度、工资和福利待遇差别化等问题。

事实上，《指导意见》提出的三个判定依据不仅在实践中缺少可操作性，而且在执行中也会产生很多新的问题。一是将行政职能仅理解为执法和管理两大类，既不符合随着社会发展必然要求政府以更多样化的方式履行行政职能的客观趋势，又忽视了对那些以执法和管理形式之外的方式行使行政权力、履行行政职能组织的监管。例如，国家或省级的行政学院、党校、政策研究中心等机构，他们既拥有大量优质的国家资源，又具有政策咨询、政治意识形态宣传等重要作用，在我国社会主义文化强国的建设中必将发挥重要作用，因此也应考虑划入行政类事业单位。二是将国家有关法律法规、中央有关政策规定作为认定行政类事业单位的依据，仍然沿袭的是各级政府自上而下、由外而内的认定逻辑(这也是历年来政府机构改革难以突破“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈所使用的逻辑)，由于法律和政策常常滞后于社会发展，因此按照这种逻辑认定的行政类事业单位往往并不能准确地反应现实社会的需求。三是可能由于法制进程的缓慢，从而使社会职能弱化但相应法规仍然未废止的机构继续存在;而社会职能强化但缺乏相应法规保障的机构面临身份地位合法性的危机，从而不能有效地履行相应的社会监管或执法功能。例如，针对缺少法律法规明确授权的职权性行政主体，重庆市采取的一个折中办法是，将市属承担行政执法职能事业单位划入公益一类(大概8000多个编制)，但作为公益一类事业单位将产生执行《行政强制法》相关规定的衔接困难问题。[5]可见，《指导意见》提出的三个判定依据既缺少客观可操作性，又不能从根本上推动改革的深化，行政类事业单位的分类标准问题仍有待破题。

《指导意见》确定的行政类事业单位改革路径是，对部分承担行政职能的事业单位，将属于政府的职能划归相关行政机构;工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位;对完全承担行政职能的事业单位可调整为相关行政机关的内设机构;确需单独设置行政机构的要按照精简效能原则设置。但目前来看，职能整合、机构重组的效果并不理想。[6]例如，在许多卫生监督所的设置上，既没有解决与质量监督、工商执法、药品食品监督执法等相关部门的横向整合问题，也没有解决省市县三级政府的纵向整合问题，以及重复执法和交叉执法等问题。而且，简单回归政府的路径选择显然缺乏普适性，例如，一些地方政府简单地以还政于政的名义采取回归的改革思路，将原来政府机构改革中下放和精简的职能又重新收回，造成政府机构改革的回潮，进而形成新的政事不分。也有一些地方推进了行政类事业单位的改制探索，如北京海淀区“公共服务中心”、上海申康医院发展中心、以及深圳的执法机构等，但在取得一定成绩的同时转制也暴露了一些深层次问题：一是政府主管部门与“服务中心”或“管理中心”在职能上仍有一定的交叉，“管”和“办”的界限还不是很清晰，存在多头管理、运行不畅和沟通不便的情况。二是在改革的组织形式选择上表现出很大的随意性和不确定性，如同样是公共服务管理机构，但有的可能是行政机构，有的可能是具有相对独立性的“国有非营利事业法人”，或者是主管部门的下属事业单位等。三是在新的治理模式下公共采购和公共服务合同等新型治理工具将被广泛采用，这必然要求各级政府尽快提升其市场信息收集、分析，以及合同治理等公共治理能力。可见，行政类事业单位改革的路径选择问题同样有待破题。