公共服务标准化顶层设计的战略思考

[摘要]国外经验显示，建立整体性管理框架是政府管理创新进入顶层设计的一种重要模式，顶层设计指导未来发展、把握整体方向，公共服务标准化进入顶层设计阶段，一定要在把握服务业标准化无形性、生产和消费的同时性、不可储存性以及不确定性等一般特征的基础上，明确自身的个性特征。为了解决目前公共服务标准化界点勘探的困惑，必须在理念上解决导向上与过程中的公共性问题，解决政府主导性问题，并在规范上考虑因此而引发的经济影响因素、内在动力、协调成本等诸多操作性问题。

[关键词]公共服务标准化;顶层设计;公共性;政府主导

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)02-0034-05

公共服务标准化在标准化建设、服务型政府建设和规范化建设的合力推进下大步走来。目前，公共服务标准化即将进入顶层设计的新阶段，我们要从战略的高度进行把握和推进。

一、公共服务标准化即将进入顶层设计阶段

严格意义上的公共服务标准化实践在我国已有4-5年的时间，目前，我国公共服务标准化发展到什么样的水平，需要有一个总体的认识和判断，以便为下一步发展进行路径设计。2010年10月，国家标准化管理委员会(以下简称“国标委”)发布了《公共服务标准化指南》(征求意见稿)，内容包括公共服务标准化的范围、类型、制定、实施以及评价和改进等。这份文献可以看成是在国家层面上为构建公共服务标准化整体性的通用框架做热身准备。

公共服务标准化是一种管理创新工具。可以说，公共服务标准化进入到一定的发展阶段，整体性地推出具有前瞻性和指导性的通用框架也是一个国际惯例。从20 世纪 90 年代开始，发达国家开始进行公共服务标准化的实践，1997 年，美国的全国绩效评估委员会牵头制定“服务标准”，出版了史上第一本政府服务标准手册——《顾客至上：服务美国民众的标准》;英国政府推行公共服务承诺制，1997 年确定了公共服务的 9 条原则，各地的公共服务机构针对各自的情况编制了相应的承诺服务标准;2004 年，法国政府公布公共服务质量标准，要求各部门简化行政手续，提高服务质量，为国民提供及时、高效、令人愉快的公共服务。从这个角度进行审视，可以认定公共服务标准化在我国也已经进入从地方政府的积极实践到中央层面的顶层设计阶段。

从2012年开始，我国国家层面紧锣密鼓地推出相关政策，说明构建公共服务标准化整体性通用框架的热身准备进入高潮。在较为宏观的背景方面，国家出台了两份纲领性文件。2012年 7月，国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，2012年8月，国标委同国家发改委等27个部委制定了《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》，特别强调要大力开展公共教育、就业服务、社会保险、基本社会服务、公共医疗卫生、人口计生、公共基础设施管理与服务、公共文化、公共交通、公共安全以及社会公益科技服务等领域的公共服务标准化研究，有针对性地提出了在社会管理和公共服务领域标准化工作的指导思想、工作目标、重点任务和保障措施。在分量上，这两份文件出台，说明了国家层面对公共服务标准化的高度重视;在时间节点上，也印证了我国公共服务标准化已经进入了需要进行顶层设计和总体规划的较为成熟的阶段。在具体操作层面，2012年8月和11月，国标委分别发布了《政府部门建立和实施质量管理体系指南》征求意见稿和《质量管理体系 地方政府应用GB/T 19001—2008指南》国家标准征求意见稿。前者运用管理单元的控制方法分解政府职责涵盖的各工作事项的内容、程序和要求，其基本内容包括政府部门建立和实施质量管理体系的原则、依据、要求、方法、步骤以及保持质量管理体系持续改进的措施等，目的就是为各级政府部门建立和实施质量管理体系提供一般模式。后者从公共服务领域出发，在阐述GB/T 19000系列标准中的质量管理概念的基础上，主要探索如何将GB/T 19001—2008中规定的质量管理体系要求应用于地方政府的公共服务过程。

对近年来我国公共服务标准化的实践进行梳理，大体上可以分为整体性的政府组织标准化建设、窗口部门的行政服务中心标准化建设，基层所站公共服务标准化建设和公共基础设施公共服务标准化建设等。其中，窗口部门的行政服务中心标准化建设进展最为迅速，涉及大部分省市。这一领域的标准化建设也已经开始进入总体规划阶段。2012年10月，由全国服务标准化技术委员会归口、新泰市公共行政服务中心等单位起草的《行政服务标准化工作指南》和《行政服务中心运行规范》两大系列、六项国家标准形成征求意见稿。2013年4月，六项标准顺利通过国标委专家组审定，将在我国所有行政服务中心执行。2013年1月，由全国服务标准化技术委员会归口的《政务服务中心网上服务规范》国家标准形成了征求意见稿。该标准主要规定了政务服务中心网上服务的基本原则、服务内容、提供要求、服务保障和服务改进等内容。这种单兵突进的举措也从一个侧面说明构建总体性框架箭在弦上。