公共服务标准化顶层设计的战略思考

三、理念与实务：顶层设计必须面对的挑战

在高层即将推出公共服务标准化通用框架的前序阶段，设计过程要反复推敲、充分酝酿。笔者认为，至少要在理念上解决公共性和政府主导性这两个基本问题，在规范上要考虑因此而引发的诸多操作性问题。

1.公共服务标准化的公共性问题

政府代表社会履行公共职能，为社会提供公共产品。公共服务涉及到社会制度、经济发展、文化背景等综合因素，公共服务标准化区别于一般性的服务标准化，最重要的就是公共性问题。

首先，在导向上，公共服务标准化更注重公平、正义等价值理性的因素。公平是一个相对的概念，作为公共服务领域的公平，应该是尽可能使得受益群体最大化，受益对象利益最大化。

任何一个企业，都必须担当社会责任，必须讲究顾客回应。但企业本质上是一个盈利性组织，企业通过市场机制提供服务，是为了追求自身利润最大化。企业运用标准化的管理方法，直接体现的是工具理性。企业通过标准化改进服务流程，统一服务标准，提高服务效率和质量，进行成本管控，提升盈利空间。为了实现盈利目标，为了满足日益多样化的顾客需求以及应对激烈的行业竞争，企业会将标准化和个性化相结合，细分市场，为顾客提供标准化的个性服务。企业会根据市场需求提供不同层次的标准水平，不仅满足一般的服务需求，而且为特定群体提供高层次需求。标准化本身属于技术范畴，但在公共服务领域，随着公共行政从现代性向后现代性的过渡，公共服务标准化必须同时兼顾工具理性与价值理性，要将价值理性作为公共服务的永恒主题，要体现对公平、责任与回应性等价值理性的关注。目前，在我国经济发展水平和政府服务能力还有待提高的情况下，公共服务标准化的领域必须侧重满足人们基本需要的基本公共服务领域，标准水平还比较低，具有基础性的特点。公共服务标准化建设应该以公共服务均等化作为基本目标，可以减少公共服务的地域、人群、性别等的分配差异。通过公共服务标准化建设促进实现社会公平正义。

以绩效合同标准为例，随着社会分工的细化、核心竞争力的凸显和信息化的应用，服务外包已经成为现代服务业的一种新业态，“即企业将信息服务、应用管理和商业流程等业务外包给企业外第三方服务提供者，以降低成本、优化产业链、提升企业核心竞争力”。[2]在服务供应链管理环境下，服务企业积极与上游的功能型服务提供商、下游的客户密切协作，而合同管理就是联系彼此的纽带。合同管理标准主要是指服务业组织将顾客需求形成文件或口头协议，达成一致并组织实施整个过程的相关标准，包括采购合同、信贷合同、租赁合同、劳务输出合同和服务提供合同等。在公共服务领域，随着政府治理和改革浪潮的兴起，以传统的等级式官僚体制为组织载体的公共服务提供形式逐渐走向网络化治理，政府绩效合同也进入公共部门。“政府绩效合同是指政府在内部要素及外部公共关系处理过程中利用合同化的管理模式对相关的绩效做出的合同规范，以达到公共管理和提供公共服务的目的。”[3]公共服务绩效合同管理与一般的企业合同管理的区别不仅在于主体不同，关键在于目标导向的不同。企业追求自身利益最大化，合同标准体现了对经济效率的追求。而公共服务绩效合同标准要遵从工具和价值的双导效应，不单关注经济、效率，更要在合同要素中渗透对公平、正义、效益等价值标准的追求。如政府与社区医疗机构签订医疗服务供给合同，合同框架要从公众所享受的福利角度出发，考虑到社区居民的就诊行为是否有所改善、是否享有公平就诊机会，社区医疗机构的技术及硬软件是否能满足当地社区居民的要求，从公平、服务、责任性等角度较为全面地反映合同的履行绩效。在这个框架下，具体制定医护人员态度、病人就诊满意度、社区居民就诊意愿百分比、医疗费用合理度等合同标准。

其次，在过程中，公共服务标准化更加需要公开与参与。标准化的过程就是一个公开与参与的过程。标准的制定需要广泛征求主体和对象各方的意见，反复磋商、认真讨论。在组织实施过程中，需要动员宣传、理念导入和试点推行。比较而言，公共服务标准化比一般性服务标准化需要更加广泛的公开与参与。

以信息化标准为例，根据《服务业组织标准化》和《公共服务标准化指南》信息标准分类，从信息化功能角度，可以将服务信息化标准分为信息应用标准化和信息管理标准。无论是计算机技术领域的标准化，还是信息采集、处理、使用和管理的标准化，信息公开一定是核心内容。在服务群体上，服务企业信息公开的主要对象是其产品的消费者，具有群体性，信息公开的程度取决于企业对产品和企业形象的宣传力度，因此，企业信息公开标准程度差异性大。在服务企业的信息管理标准上，主要是重视信息采集和发布标准，比较缺少信息互动的要求。而公共服务信息公开的主要对象是社会公众，其内容涉及到与公众生活各方面息息相关的领域，是公众行使对公共部门履行职能知情权的表现。正如王锡锌指出，“在当代政府的行政过程中，政府具有极为广泛的管理和服务性职能，与这些职能相对应，政府通过运用行政权力和公共资源收集、处理、保有了大量的信息，这些信息本质上是‘公共财产’。如果政府垄断这些信息，就必然加剧政府和公众之间的‘信息不对称’，使公众失去有效参与行政过程的能力。在这个意义上，完全可以说，‘知情权’是公众‘参与权’的前提。”[4]公共服务信息公开是公共部门合法性和民主社会的必然要求，也是建设阳光政府和透明政府的现实需要。因此，公共服务信息化标准更加重视信息公开、阳光政务，包括信息公开的时效性、真实性、权威性和全面性，以减少公共服务质量信息在供求双方的不对称，达到管理过程和结果的可控性和可测性。在参与方面，政府期望公众通过门户网站、互动热线、电子邮件等进行政策咨询和政策参与，打造“开放政府”和“积极服务型政府”。

再以安全与应急管理为例，我国正处于经济社会发展的转型变革期，社会环境中的不确定因素增加，使公共危机管理已成为政府的重要职能，公共危机的处理能力已经成为政府能力的重要指标。相对于企业危机管理，公共危机管理更具有多元参与的开放性。企业具有产品差异大、顾客群体细化和组织分散性的特点，企业危机的危害范围相对较小，具有区域性和行业性。而公共危机的作用对象是社会大众，波及面广，可以在短时间产生巨大危害。企业追求自身经济效益最大化，与其他企业更多的是竞争关系，在企业危机爆发时，除非面临收购和兼并，一般不太容易得到其他企业和社会公众的援助。因此，企业危机管理主要是自身的管理，其标准化涉及面也主要是企业内部进行危机处理的标准化，具有内部性。而公共危机面向社会公众，具有共同利益，当危机发生时，除了政府利用权威进行资源调配外，企业、非政府组织、海外人士、普通公民都将参与到公共危机的应对中。在参与的过程需要更多的公开，以便了解配置、协调利益。

2.公共服务标准化的政府主导问题

在服务标准化运行模式的分类上，有学者认为：“比较典型的是把技术标准化模式分为三类，即市场化模式、政府主导模式以及在此基础上形成的混合模式。”[5]一般性的服务标准化运行主要是在国家标准化管理机构的政策指导下进行，标准的具体组织实施大都由企业内部自身运作。与之相比，公共服务标准化的运行模式具有明显的政府主导特征，《公共服务标准化指南》(征求意见稿)明确指出“公共服务标准化工作应充分发挥政府主导作用，根据各级公共财政的现实以及公众需求，统一规划，分步实施”。

有学者分析，这个特征主要与现阶段公共服务提供方式、提供水平有关。从理论上说，随着社会治理网络的形成，根据不同公共服务项目的性质和特点，可以采用不同的供给模式，实现公共服务供给主体的多元化。在操作层面上，“供给组织主要可以有三个方面：对那些不具备规模经济特征、进入门槛比较低的公共服务项目，逐步向民营企业和民间组织开放;对那些规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务项目，主要引入市场机制，加强公共部门内部的竞争;对仍要依靠公共部门来提供的公共服务，如基础教育、卫生防疫等重大项目，要加强监管，保障公正，努力降低成本，提高效率。”[6] 由于我国公共服务供给能力还比较低，主要集中在基本公共服务领域，是纯公共物品，存在着严重的市场失灵，必须采取政府提供的模式，因此，从整体上说，我国的公共服务标准化采取的是以政府为主导的运行模式，带有强烈的官方色彩。在进一步的通用框架设计中，我们必须认真思考政府主导的公共服务标准化可能的影响因素。

首先，地区经济社会的发达程度直接影响公共服务标准化的发展程度。企业服务标准化的资金来源主要是企业自身，摊入企业成本，而“政府体现和行使的是公共权力，公共资源则是由国家所有的各种资源和资金。如果一个社会生产过程有政府以某种方式的介入，如财政资金、产权或特许等，并在某种程度上贯彻着国家意志，那么就属于公共服务”。[7]也就是说，公共财政是公共服务标准化的财力保障，各地公共财政状况直接影响到公共服务标准化的制定和组织实施。

经济发达、财政充裕的地方，可以制定更高的公共服务标准;经济欠发达、财政贫乏的地方，公共服务标准化程度相应就低。

其次，公共服务标准化存在内在动力不足的局限。如前所述，一般性的服务标准化领域大多数属于市场运作，企业面临优胜劣汰的竞争环境，具有管理变革的内在驱动力。企业实施服务标准化，可以提高服务质量，降低服务成本。“通过服务和管理的全面标准化，实现服务模式的复制和服务品牌的扩张，完成从价格竞争到以质量、品牌、规模为核心竞争的飞跃。”[8]通过人力资源标准化建设上，共享优秀员工的工作经验，可以降低员工培训成本;通过过程服务标准化建设，准确描述服务流程和服务规格，可以提高服务质量的稳定性和服务效率;通过质量评估标准化建设，扩大“星级”“特许”等标准化外在标识，可以提高服务企业的市场认知度和品牌认可度，扩大市场份额。因此，通过起点、过程、结果的标准化建设，建立品牌、规范流程，降低成本、提高服务质量，可以给企业直接带来盈利空间，企业有内在动力参与到标准化工作的研制和实践中。以肯德基为例，通过品牌标准化、服务标准化、质量控制标准化、运营管理标准化、员工培训标准化以及特许经营标准化，肯德基成为在中国发展最快的快餐品牌，短短二十几年就发展了3000多家门店，成为快餐行业的巨头。相对企业而言，公共部门具有对公共权力的垄断性掌控，缺少外部竞争者，先天缺乏管理变革的内部驱动力。在客观层面上，公共部门普遍存在职能交叉、职责不清、工作量化程度低以及工作效果不明晰等问题，同样是服务标准，相对于企业，公共服务标准化的效果比较难衡量。在主观层面上，鉴于公共部门的封闭性大、流动性低等特征，机构人员提高服务效率和质量的动力不足。公共部门的工资福利和升迁涉及到各种复杂因素，与公共服务标准化的过程与效果不具有直接相关性。在现阶段，各地对公共服务标准化的认识大多还是停留在理念宣传和研究工作上，还没有进入实质性的操作阶段，总体上比较缺乏推进的动力机制。

再次，实施公共服务标准化需要更大的协调成本。在标准化组织协调上，企业服务标准化属于内部管理的一部分，涉及部门比较单一，部门间权责关系比较清楚，协调成本较小。在公共服务领域，理论与现实的矛盾，“三定”方案中各个部门、各个岗位的职能定位、明确分工与实际工作中各个领域、各个部门之间界限模糊、职能交叉的矛盾始终存在。从管理的角度看，公共服务标准化通过岗位职能界定，工作流程梳理和质量结果监控等逐层展开，实际上也就是一个职能转变、流程再造和绩效改进的过程，需要和理论上的“三定”方案、现实中工作状况进行比对，和各个部门、各个岗位进行沟通，需要大量的协调成本。从政治的角度看，这样一个展开无缝隙对接过程，实际上涉及到部门权责的分割和利益的再分配，必然触碰到某些部门利益，会增加标准化的协调成本。正如李晓林所说，“按照服务事项构建标准体系只是理想的设计，实际操作中因标准体系的实施必须落实到具体管理权限的服务组织，如果体系跨越的组织机构过多，协调工作压力会很大，可操作性和实效会很差，这是按事项编制标准体系特别需要关注的问题。” [9]就以公共服务信息化标准为例，企业的信息化涉及的部门主要是公司内部，职责划分比较明晰，跨部门的合作比较容易协调。我国的公共服务信息化建设主要由专项业务信息化和综合公共服务信息化两方面组成。推行信息化的标准建设，这两个层次都有协调成本的问题。前者可能出于部门利益，固守信息孤岛，不愿意信息共享和标准兼容;后者涉及到跨层级联动和跨部门合作，常常出现由政出多门、权责不清导致的信息混乱，一些地方行政服务中心建设就遇到类似问题。

作者：卓越，厦门大学公共事务学院副院长、教授、博士生导师厦门361005;张世阳，厦门大学公共管理系博士生厦门361005;兰丽娟，重庆工商大学财政金融学院教师重庆400060

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Strategic Thinking of Top-level Design for Public Service Standardization

Zhuo YueZhang ShiyangLan Lijuan

[Abstract]Foreign experience shows that the integrity management framework is an important mode of government management innovation in top-level design. The top-level design guides the future development and grasps the overall direction. The public service standardization should basically grasp the general characteristics of service standardization, such as intangibility, simultaneity of production and consumption, not be stored and uncertainty, to clear its own personality. In order to solve the confusion of public service standardization boundary point, on the one hand, we must solve the theoretical problems like the publicity in orientation and process as well as the government domination.On the other hand, we should consider many operational problems of economic factors, internal motivation and coordination cost in the process of the top-level design.

[Keywords]public service standardization, top-level design,publicity，government domination

[Authors]Zhuo Yue is Professor at School of Public Affairs, Xiamen University, Xiamen 361005; Zhang Shiyang is Doctoral Candidate at School of Public Affairs, Xiamen University, Xiamen 361005; Lan Lijuan is Teacher at School of Finance, Chongqing Technology and Business University. Chongqing 400067