关于“建立城乡统一的建设用地市场”
文件解读。十八届三中全会《决定》第11条规定中值得重视的有以下几条：a、在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。b、缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。c、建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。以下分别解读：
第一条前半句“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”，关键词有三组，一是“符合规划和用途管制”，二是“农村集体经营性建设用地”，三是“出让、租赁、入股”。首先来看农村集体经营性建设用地。按《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”按此条，就不应该有农村经营性建设用地。不过，考虑到农村集体经济组织办乡镇企业等实际需要，《土地管理法》又为村社集体进行建设使用土地留下一个小小缺口，即：
第五十九条乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。
第六十条农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。
按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。
由此，全国农村形成了具有一定规模的农村集体经营性建设用地。由于审批控制很严格，这样经过批准由农地转为非农建设用地的土地面积很少，全国大约不超过1000万亩。真正构成当前农村集体经营性建设用地的主体部分是在《土地管理法》出台并严格执行之前，因为鼓励发展乡镇企业，大量农地用于兴办工业和商业，虽然后来乡镇企业大量倒闭，但土地非农使用已成事实，由此形成当前最大规模的农村经营性建设用地。此外，在珠三角地区发展早期，地方政府鼓励村社集体自盖厂房招商，鼓励农民自建住房出租给外来农民工租住，由此形成了大量非农使用的农村集体经营性建设用地。这部分农村集体经营性建设用地总面积不超过5000万亩，在《土地管理法》出台前就已使用，所以并未违反《土地管理法》第43条的规定。因此，在建设用地市场上，客观形成了既有国有土地，也有集体土地的现实。这是一个历史遗留问题，如何化解这一历史遗留问题，是中央必须考虑的问题。
十七届三中全会决定中就已提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”，其中十分明确的是要解决历史遗留问题，即不允许新增集体经营性建设用地。如果一方面城乡建设用地同权同价，另一方面又放开集体将一般建设用地甚至耕地变成经营性建设用地，将会导致严重后果。此外，当前农村集体经营性建设用地分散在全国60多万个行政村，主要集中在沿海发达地区，尤其集中在长三角和珠三角。因为土地的不可移动性，散布在全国的农村经营性建设用地如何发挥作用也是一个待解难题。
再来看“符合规划和用途管制”。中国与世界上绝大多数国家一样，在土地使用上实行用途管制。所谓“用途管制”，即将土地分为不同用途，并按不同用途进行使用管制。其中最基本的用途管制是将土地分为农地和建设用地，农地转用为建设用地要由国家进行严格控制与审批。建设用地又分为多种，比如城市建设用地分为城市工业用地、公益事业建设用地、经营性建设用地等；农村建设用地分为农村经营性建设用地、农村公共服务及基础设施建设用地和农民宅基地。不同用途土地不能随意改变用途。正因为土地不可移动，土地使用就必须符合规划，否则就会严重失序。土地规划是依据经济建设和城市发展内在需要与客观规律进行的。只有在符合规划和用途管制情况下，农村集体经营性建设用地才能出让、租赁和入股。
“出让、租赁和入股”这组关键词较《土地管理法》中农村集体经营性建设用地只能自用的规定很不相同，即已经承认了农村集体经营性建设用地可以作为一般生产要素参与到生产经营环节。正是这一组关键词，引出下一句“（农村集体经营性建设用地）实行与国有土地同等入市、同权同价”，这样，之前受到较大限制无法获得完全土地权能的集体经营性建设用地就获得了与国有建设用地同等的权能。
总体来讲，此条重在解决历史遗留问题。改革开放先行者深圳一直存在大量农村集体经营性建设用地权能如何发挥作用的难题，即在国有建设用地以外，深圳还有面积极大的农村集体经营性建设用地，与国有建设用地犬牙交错，但因为二者性质不同，不能入市、不能同权同价，而使深圳无法有效整合使用建设用地。2012年，经国土部批准，深圳全部农村土地转为国有性质，之前的农村集体经营性建设用地变成国有建设用地，可以直接入市，从而使深圳可以有效配置土地资源，合理进行城市规划。
深圳将农村集体土地转为国有是一种解决历史遗留问题的办法，而允许集体经营性建设用地“与国有土地同等入市、同权同价”，是同样的解决历史遗留问题的办法。这样一种解决历史遗留问题的办法必须控制新增农村集体经营性建设用地，即不应当再批准一般农用地和农村非经营性建设用地转用为经营性建设用地。如果放开农村土地转为经营性建设用地，其后果就是农村集体经营性建设用地大量产生，位于城市建设规划区的农村就可以因其经营性建设用地与国有土地同等入市、同价同权，而获取巨额土地增值收益，并因此滋生出一个庞大的土地食利阶层。对此，后面将结合征地制度作进一步讨论。
第二条可以分解为三句，即“缩小征地范围”，“规范征地程序”，“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。
“缩小征地范围”，这句话在中央文件中曾多次出现。“缩小征地范围”，并非指减少将农地转用为非农建设用地的数量，而是改变农地转用为非农建设用地的方式，改变当前城市建设用地必须经由国家征收才能变为建设用地的“征转一体”的机制。也就是说，今后城市建设用地的来源，除了国家征收农地以外，也允许农村集体经营性建设用地直接入市，从而形成多元的建设用地供给格局，改变现行的国家垄断城市建设用地一级市场的格局。
中央之所以要“缩小征地范围”，一是当前征地中出现了严重的冲突，引发巨大社会矛盾，中央希望通过缩小征地规模来减少征地冲突。二是中央接受了土地应按是否用于公共目的来决定是否征收的观点（这也是宪法表述），认为只有为了公共利益才能强征农民土地，为经营性目的强征农民土地是不正义的（当然，这是极大误解了中国土地制度）。
“缩小征地范围”，即允许符合规划与用途管制的农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同价同权，就可能不只是要解决过去农村集体经营性建设用地的历史遗留问题（因为在诸如深圳等发达地区，农村经营性建设用地事实上已经纳入到城市建设之内了）。在当前中国快速现代化与城市化的背景下，与人口城市化同步进行的土地城市化，必然要求城市继续扩张，必然要有大量农地转用为非农建设用地。“缩小征地范围”，就必然要扩大非征收的集体经营性建设用地的供给。
在不可能允许农村新增经营性建设用地的情况下，“缩小征地范围”所预留出来的城市建设用地供给，就只可能由过去遗留下来的现在可以与国有土地同等入市的农村经营性建设用地来填补。又因为城市扩展只可能平面推进，而在城市平面推进的农村，真正农村集体经营性建设用地规模极小，可能不到全部土地面积的5%，其余皆为耕地、荒地和宅基地，不足5%的经营性建设用地不足以填补“缩小征地范围”所空余出来的城市建设用地缺额，而其他土地又不能入市。怎么办？有两个办法来解决，一是允许其他地区的农村集体经营性建设用地置换成为指标，从而在城市规划区内落地，将相应的农地变为可以直接入市的农村集体经营性建设用地；二是仿照国土部于2006年试行的城乡建设用地增减挂钩办法，让边远农村农民减少建设用地面积，而在城市规划区内相应增加农村集体经营性建设用地供给。
无论哪一种办法，总归要变成城市建设用地的土地，只可能是城市规划区内的近郊农村土地。国家缩小征地范围，就使规划区内的农村集体可能有更大自主权供给经营性建设用地的空间乃至需求，而规划区内现有农村集体经营性用地面积太少，供给缺口太大。因此，可以考虑将远郊规划区外不值钱的农村集体经营性建设用地甚或一般建设用地通过挂钩，在减少远郊建设用地面积的情况下，增加规划区内农村集体经营性建设用地面积，以自主供应城市建设用地。
在边远地区，无论是农村集体经营性建设用地还是宅基地，都是低价的，而城市规划区可以与国有土地同等入市的农村集体经营性建设用地与国有土地同地同价，就具有极高的价值。通过挂钩，规划区内的农民集体就可以以极低的费用获取边远地区的建设用地指标，而以极高的价值将土地入市。这样一来，国家缩小征地范围所空缺出来的数量巨大的自主入市农村土地，就可以产生巨额农地非农使用的增值收益，这部分增值收益的绝大多数归规划区内的农村集体所独享，从而滋养出一个本来没有的庞大土地食利阶层。
再来看后面两句。其实，只要国家缩小征地范围，就必然会让规划区内的城郊农民自主供地，城郊农民就可以获得巨大土地增值收益。在这样的背景下再谈“规范征地程序”，“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，意义就不大了。
政策辨析。当前中国城市建设用地制度基本上是遵循《土地管理法》第43条的规定进行运作的。这样一种城市建设用地制度安排就使国家垄断建设用地一级市场，同时放开建设用地二级市场。国家通过征收农民土地，再将征收农地转为国有建设用地，而使国家可以有效调控建设用地的供给，并获得农地非农使用增值收益的主要部分。
在以上土地制度安排中，国家通过地方政府征收农民土地，给农民以征地补偿。总体来讲，国家给农民的征地补偿是按被征收土地原有用途给予补偿的，给农地补偿的最高值为农地原产值的30倍。实践中，发达地区征收农民土地，给农民的征地补偿普遍已经超过30倍，尤其是留地安置，利益巨大。十八届三中全会《决定》中提出要“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，某种意义上是对当前地方政府征地补偿实践中超出《土地管理法》第47条规定的追认。同时，《决定》提出要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。过去中央提出给农民的征地补偿，一是强调不超过30倍农业产值，二是强调要保障被征地农民收入不降低、生活有保障这样两个标准。无论哪种说法和做法，当前的土地制度实践中，给被征地农民的补偿都是以土地原有用途为依据的。在地方政府的具体政策实践中，则有让被征地农民分享土地非农使用增值收益的若干做法（比如留地安置），只是这种做法所占比重不大，主体仍然是将农地非农使用增值收益的大部分留归地方政府，即众所周知的“土地财政”。
笔者认为，现行土地制度安排有巨大优越性，其核心是做到了“涨价归公、地利共享”。中国土地制度安排是新民主主义革命和社会主义改造的成果，是消灭了土地私有制和土地食利者阶层的制度，土地是基本生产资料。经济发展、城市扩张必然要占用土地，农地非农使用所形成的巨额增值收益是经济发展和城市扩张所带来，国家通过地方政府以土地原来用途给予补偿，而以非农使用后的市场价值卖出土地，从而获得了大部分农地非农使用的增值收益，此增值收益又主要用于城市基础设施建设。当前中国正处在快速城市化的阶段，快速城市化带来大量农地非农使用，并由此形成地方政府巨额土地财政收入。快速城市化的过程也是城市基础设施建设所需投资巨大的过程，土地财政正好可以供给城市基础设施建设所需的投资。良好的城市基础设施又进一步推动城市有序扩张。待到城市化基本完成，城市不再有规模的扩大，即不再需要征收农地时，城市也就不再有主要来自农地非农使用增值收益的土地财政。这个时候，因为城市化已经完成，城市基础设施建设也已经完成，没有土地财政，城市仍然可以有序运转。
从这个意义上说，中国现行土地制度是一个极其重要且精良的制度，是助推中国走出中等收入陷阱的利器，是中国最大的制度红利。遗憾的是，当前国内学界、媒体乃至政策部门对此土地制度多抱非议，其中主要理由是征地损害农民利益，引发社会矛盾，因此要改革现行征地制度。
从笔者在全国的调查来看，几乎所有地区的农民都盼望土地被征收。道理很简单，征地补偿远高于农业收入，且征地往往还要拆迁，拆迁所获补偿更是远高于征地补偿。农民盼征地、盼拆迁，这是一个被刻意忽视的常识。如果政府已经决定要征地拆迁，农民当然会要求更高补偿，这本身并没有错，因为农民希望更多分享农地非农使用的巨额增值收益。但是，并非提高了征地补偿，农民就会减少分享更大利益的要求，征地冲突就会下降。实际上，最近10年，全国各地征地拆迁补偿都大幅度提高了，但因征地补偿而发生的冲突却更普遍且更激烈了。这就说明，仅是提高征地拆迁补偿并不能解决征地拆迁冲突。
反过来想则是，中国正处在城市化的快速推进的过程中，每年征地上千万亩，拆迁数亿平方米，如此规模空前的征地拆迁过程及如此巨额的土地利益分享，没有矛盾怎么可能？有冲突不可怕，可怕的是不允许出现冲突，掩盖冲突，对任何冲突都不敢面对，从而错失中国快速城市化和现代化的良机。中国未来20年仍将是快速城市化的20年，也就是要继续大规模征地拆迁的20年。20年以后，中国城市化将基本完成，城市不再扩张规模，征地拆迁也就不再有了。
征地拆迁的农民并非全国农民，而只是城市近郊的农民，这部分农民只占全国农民总数的大约5%。实际上，这部分征地拆迁中冲突巨大、整个社会都认为他们利益受损严重的农民，却是中国农民中的强势群体。即使在现行征地制度下，这部分农民的状况也远好于全国农民的状况。
进一步适当地提高被征地农民的补偿，让被征地农民更多分享农地非农使用的增值收益，以及“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，都是对的。但如果让城郊农民可以以自己土地直接进入城市建设用地市场，从而获取土地非农使用的全部增值收益，这不仅不符合当前中国土地制度的宪法秩序，影响中国城市建设，而且会形成一个极其庞大的既未投入努力又不承担风险的城郊土地食利集团，这是极其不正义的。因此，现行土地制度包括征地制度没有理由不坚持。
另外，对于在过去特定历史条件下形成的农村集体经营性建设用地，可以采取特事特办的方法，以解决历史遗留问题。这部分已经由农地或一般建设用地转用为农村集体经营性建设用地的土地，与国有土地同等入市，同价同权，相当于深圳将已经非农使用的农村集体建设用地一次性转为国有土地一样，从而有效配置城市建设用地资源。除此以外，国家在建设用地上仍然采取垄断一级市场、放开二级市场的制度安排，主体制度未有改变。因此，历史遗留问题可以通过允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价来消化掉，但城市与农村所有建设用地的统一市场，千万不能搞。
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