贺雪峰：十八届三中全会《决定》涉农条款解读

　　关于“赋予农民更多财产权利”

　　文件解读。十八届三中会全决定第21条规定中值得重视的有以下两条：a、保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。b、建立农村产权交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。以下分别解读：

　　第一条第一句“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”，前半句基本是对《物权法》条款的重申。因为农民的承包地承包经营权和宅基地使用权不同于可以自由转让与买卖的物权，因此被特称为“用益物权”。第一句的后半句意味着，当前农村宅基地制度不完善，应该进一步改革完善。当前中国农村宅基地是由集体提供，农户无偿获得、免费使用的，实行一户一宅制度。对作为村社集体成员的农户来讲，宅基地是一项基本福利，是为农户生产和生活提供保障的制度，农户可以在自己的宅基地上搭建自建自有自用的住宅和进行生产生活的附属设施。按法律规定，农民宅基地及建筑其上的设施只能自用，不得进行非家庭的经营性目的。

　　现在的问题是，在城郊农村、沿海发达地区农村尤其是城中村，农民普遍在自己的宅基地上搭建大面积建筑以出租谋利，宅基地已经事实上用于非家庭的经营性目的。农民为了谋取最大利益，而尽可能建筑大面积高密度的住房，从而在城中村出现了大量贴面楼、握手楼。在城郊农村出现了以出售宅基地上房屋谋利为目的的巨量小产权房。而在一般地区的农村，大量农民进城务工经商，甚至进城购房安居，同时却并未退出农村宅基地，结果出现了农村总人口减少，农村宅基地使用面积却持续增加的怪事，从而“浪费”了土地资源。

　　改革完善农村宅基地制度，就是要保证农村宅基地的有效有序使用，减少宅基地浪费，节约农村土地资源。

　　第一条第二句“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，此句的关键词是“农民住房财产权”，限定词是“慎重稳妥”，目标是“抵押、担保、转让”。过去一般不提“农民住房财产权”，因为农民住房是搭建在集体无偿提供的宅基地上的，是自建自有自用的。“推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，也就是说，允许农民以自有住房抵押、担保，以获取资金进行建设，也允许转让住房，这样就改变了过去农民住房自建自有自用的规定，使农民可能通过转让住房来获得财产性收入。

　　“选择若干试点，慎重稳妥推进”，其中的含义是“推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，其后果如何，风险多大，现在仍然不很明确，需要控制试点范围和幅度，慎重稳妥推进，边试边看，而不可操之过急。风险在哪里？最大的风险是，农民住房及其下的宅基地是唯一的，一户一宅，一旦农民将住房财产权抵押、担保、转让出去，虽然可能获取进城资金，但若进城失败，农户却不可以再返回农村来了，因为根据一家一宅政策，既然已经将住房和宅基地转让出去，集体就不可能再为农户分配宅基地了。

　　以住房财产权作为抵押、担保获取的资金可以用在三个方面，一是生活，二是农业生产，三是进城。前两者仍然要在村庄生活，若因为抵押、担保而失去住房，对农民而言是不可承受之重，因为住房是农民最基本的保障。若是进城，往往是进城困难的农户才会通过抵押、担保、转让来获取进城所需最低费用，真正有能力进城安居者很少会将住房抵押、担保、转让出去。或者说，住房财产权抵押、担保、转让，真正实践的恰恰是只能勉强进城的农户，这些农户进城后，若遇失败，无法在城市安居，他们就无法退回农村。因为住房财产权的抵押、担保、转让，农民失去了之前在城乡之间的进退有据。而农民在城乡进退有据正是中国可以保持“发展中的稳定”的关键之一。因此，住房财产权的抵押、担保、转让，其结果可能是不该抵押的农户去抵押，该转让的农户却不愿转让。

　　第一条第三句“探索农民增加财产性收入的渠道”，这句很值得讨论。有人认为，当前农民之所以穷，是因为捧着金饭碗讨饭吃，农民的金饭碗就是他们承包地的承包经营权、宅基地使用权和自建自有自用的住房。但是，农民承包地的承包经营权是用于农业生产的，承包地上不可能种金子，承包经营权转让是不可能获得巨额财产性收入的。因此，所有希望都在宅基地及所建住房上。农民的确可以在宅基地上建宽大住房，可以有农家小院，但农民在农村，要住在自家房屋进行农业生产和生活，即使进城务工经商，也很可能会进城失败，因此不会随意将住房转让出去，以留退路。农民留下退路，就是风险投资，就是基本保障，降低风险从来都是要成本的，基本保障是不可交易的。因此，农民不随便转让住房变现为财产性收入的决策相当理性。也就是说，对于全国绝大多数农村的农民来讲，农村的宅基地和住房是农民的基本保障，基本保障是不能交易和转让的。从这个意义上说，提出“探索农民增加财产性收入的渠道”，似乎为时尚早。

　　此外，因为土地不可移动，建筑在宅基地上的农民住房也是不可移动的，而决定住房价值最重要的因素是区位。北京中心地区与一般农村一平方米住房的价值相差百倍甚至千倍。允许农民住房财产权抵押、担保、转让，对于城郊农民来讲，因其区位优势，他们可以在宅基地上建大面积高密度住房转让获利，并因此可以成为千万甚至亿万富翁，成为土地食利者，而对于一般农业型地区农民来讲，住房即使低于建筑成本也无人来买，农民根本不可能从住房财产权的转让中获取增加财产性收入的渠道。另有一种可能，即城市过剩资本为了实现保值增值目的而到农村购买农民的住房，农民用低价将住房转让出去，获得不多的财产性收入，结果是农民很快将所得甚少的货币性财产性收入用掉了，却永远失去了作为不动产的家。

　　第二条可以分为相互联系的两句：“建立农村产权交易市场”，“推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。此条内容笔者已在解读决定第20条时进行过说明，此处稍作补充：农村产权主要是不动产，包括承包经营权、宅基地使用权、住房等，过去不动产交易都是在村社熟人社会内进行的，传统时代如此，新中国集体经济制度安排亦如此。建立公开、公正、规范的产权流转交易市场，就可能彻底破坏已有数百年历史的熟人社会及其规则，其后果的严重性不言而喻。不动产不可移动，农村熟人社会社区不同于城市，这要切记。若是农村产权交易所主要交易地权指标，情况或有不同，笔者将在后文评论。

　　政策辨析。“赋予农民更多财产权利”给人以丰富联想，笔者以为，讨论农民财产权利，需要回到当下中国发展阶段及农民具体处境中讨论，千万不可泛泛而论，也不可想当然。为此，以下几个问题不能不进行认真辨析：

　　第一，基本保障能否成为财产权进行交易。显然，承包地的承包经营权、宅基地使用权和住房都是在村庄生产和生活的农民进行生产和生活的基本条件和基本保障，是不能失去的，而且一旦失去农民将无法再继续在村庄生产和生活下去。因此，对于依然要在村庄进行农业生产的农户来讲，这三项保障不可交易，也就不能成为所谓财产权。对于进城农民，情况又分两种，一种是有能力在城市体面安居者，这部分进城人口在城市有稳定就业和可靠收入，他们不会将宅基地、承包地和住房抵押、转让出去，宁愿将此留作“乡愁”。另有部分进城农民，或者因子女结婚买房现金不足，或者因为做生意缺乏流动资金，或者由于子女上学及父母治病等急于用钱，只好将承包经营权、宅基地使用权和住房转让出去，而他们往往同时又是进城失败风险极高的农户，一旦进城失败，又不能再回到农村，这对于农民，对于城市，对于中国现代化，显然都不是福音。因此，在当前承包地的承包经营权、宅基地使用权和住房仍然是大多数农民基本保障的情况下，期待农民通过这三项保障的抵押、担保、转让来获取财产性收入，无疑是风险极大的，是可能造成严重后果的，是不应该的。基本保障不能交易应是一条基本原则。

　　第二，因为农民无法实现财产权才导致城乡差距越拉越大？周其仁、文贯中等学者认为，城乡差距之所以越拉越大，是因为不允许农民实现自己的财产权，即不允许农民将自己承包地的承包经营权、宅基地使用权和住房用于抵押、担保、转让和买卖。若可以的话，农民就能获得财产性收入从而可以进城，而城市人可以到农村买地买房，成为农村人。这样一来，农民带着卖地卖房所得财产性收入进城了，城市工商资本和富裕人群通过买地买房下乡了，城乡差距自然就缩小了。

　　若这样来讲，缩小城乡收入差距倒真有可能。但现在的问题是，农民卖地卖房获得的收入非常有限。在一般农业型地区，农地价值来自其地租除以利率，大致每亩1～2万元，因为没有区位优势，农民住房最多也就10万元，一个农户承包经营权、宅基地使用权和住房一共可以卖20万元，若进城，最多只可能在县城买房。到了县城，年老父母不能再从事农业，年轻子女在县城务工的收入很难维持一个家庭在城市的体面消费，农民家庭因为进城而生活艰难，无法体面安居。而城市工商资本到农村买地买房，若是用于经营，农地经营很难赚钱，过去生产性和保障性的土地和住房就会成为保值手段、休闲手段。

　　在中国目前发展阶段及中国所处全球化分工体系的位置上，中国一定会有一个庞大的就业不稳定、收入不高的底层。这个庞大的金字塔结构的底层，在当前中国农村基本经济制度的安排下，还可以实现在城乡之间往返，若进城失败，仍然可以回到农村，过温饱有余的熟人社会的生活，可以有自己的农家小院，可以与土地结合起来自给自足。总之，他们可以有比在城市贫民窟更好的生活。如果通过让农村穷人进城、城市富人下乡来拉平城乡差距，这样的结果是，不仅没有改善原有农村穷人的处境，反而恶化了急需变现农民的处境，又给资本过剩的城市人以资产增值保值手段。表面上看起来给农民更大财产权对农民有利，实际上却是让农民失去了最后的基本保障，进城失败后，只能落入到城市贫民窟中。这是对农民的不负责任，是后患无穷的政策主张。

　　第三，农民进城却仍然占有宅基地是严重浪费？现在有一种认识，认为当前农民进城了，农村宅基地却没有退出，出现了农村人口减少和农村宅基地面积扩大的倒挂。如果允许农民将农村宅基地和住房与城市住房相交易，就既可以改善农民在城市的居住条件，又退出了农村宅基地，节约了土地资源。但是，宅基地和住房的最大特点是不可移动，因为不可移动，在不同区位的住房就具有完全不同的价值，过去上海流行的“宁要浦西一张床，不要浦东一栋房”，即是如此。农民在农村的住房与已经形成经济聚集、具有规模效益的城市住房，是完全不同的两码事。

　　进城农民工之所以仍然要保留农村住房，其中最根本（注意“根本”二字）的原因是，进城农民工对自己能否在城市体面安居有清醒而且理性的判断，留下农村住房，是为了防止进城失败而留的退路，这是一种风险防范机制，因此是基本保障。如前已述，在当前中国发展阶段，进城农民工的大多数都难以在城市体面安居，国家也不可能为所有进城农民工提供高额的全覆盖社会保障，这与政策、制度和良好愿望无关，而只与中国经济发展阶段有关。因此，让进城农民工保留农村宅基地和住房，就不仅降低了农民进城的风险，而且极大地降低了中国现代化过程中出现不稳定局面的风险。保留进城农民宅基地因此成为一种风险分担机制，这是农民与国家的合谋，是风险成本而非浪费。

　　从另一个方面来讲，认为农民宅基地空在那里是浪费的观点，并非真正关心粮食安全和土地资源。当前中国农产品供给总体过剩，耕地季节性抛荒比比皆是，还没有到必须将农民宅基地复垦种粮的地步。