这种变动体现在,农业规模化经营要求土地流转,改变“人均一亩三分地”的土地细碎化现象；与此同时,很多农民担心承包经营权流转出去,无法要回,宁可撂荒不流转,严重影响了土地的资源配置效率。
尽管承包土地细碎化并非土地承包制度本身所导致,但已然成为农村土地经营所面临的主要障碍之一——不仅浪费了耕地资源,还降低了农业劳动力和机械生产效率。
经营权与承包权分离,意在高效率地配置土地资源,从而推进农村土地规模化种植经营。
“这次有针对性地提出经营权分离,就是为了优化土地资源配置,让从事二三产业的农民将土地流转出去,让职业农民从事专业化农业生产。”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥说。
国土资源部法律中心主任孙英辉认为,土地承包经营权的二次分离是在农村经济不断发展背景下,适时调整土地产权关系,改善土地资源分配结构的内在要求,是农村生产关系适应生产力发展而产生的变革。
依靠法治推进改革
承包经营权一次分离激活了农民的积极性,推动了农村生产力大解放；承包经营权二次分离将激活农地的灵活性,促使农村生产力发展再一次飞跃。
孙英辉认为,在承包权更加稳固前提下,经营权流转满足了农民离土离乡或留土离乡诉求,有利于解决“地从哪来、地由谁种、地怎么种”问题,促进新型农业经营主体培育,更有效保护耕地红线。
“需要明确的是,无论承包经营权如何流转,土地所有权都属于农民集体,这个不能动；承包权都属于农民家庭。”李国祥说。
标志着中国农地使用权改革进入法制建设新时期的时间节点是1998年,土地管理法修订通过,首次将农村土地承包30年不变的政策以法律形式固定下来。
当年10月,中共中央十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,再次明确提出要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策,同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权。
2014年中央一号文件指出,稳定农村土地承包关系并保持长久不变。这意味着需要修改相关法律,将土地承包期再延长30年的政策固定为承包关系长久不变。
另一个对制度设计提出新要求的现象是,截至2013年上半年,全国农户承包土地流转面积达到3.1亿亩,已占到家庭承包耕地面积的23.9%,其中近80%是以转包和出租等方式流转。
在这些流转的土地中,有一部分是承包经营权一同流转；还有一部分是实质发生的承包权主体同经营权主体分离的流转土地,双方关系仅靠合同约定,易发生纠纷,权益保障程度低。
因此,必须以法治的方式推进农村土地制度改革。
孙英辉认为,当务之急是修改农村土地承包法和物权法有关内容,明确承包经营权、承包权和经营权的内容、性质、内涵及法律关系。强化承包经营权二次分离与集体建设用地入市、宅基地赋能等土地产权制度改革的系统性、协同性,确保改革红利最大释放。（记者廉颖婷）
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