成思危：正确处理政府与市场的关系

三、如何更好发挥政府作用

现在有学者提出要建设善治政府，也就是善于治理的政府。我认为要更好的发挥政府作用，起码应做到以下几点：

（一）政府要依法行政

依法治国的口号已经提出相当长时间了，要有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从有法可依的角度来说，我国已经建立了中国特色社会主义法律体系，但是从有法必依、执法必严、违法必究的角度看来还存在很大的问题。依法治国首先就要依法治官，也就是官员要依法行政，如果官员不能依法行政，那还谈什么依法治国？！要更好发挥政府作用，首先就要求政府守法，不能够以政府官员的意志来代替法律。下面流传一句俏皮话：“法律不如红头文件，红头文件不如领导批示，领导批示不如领导口头指示”。在某些地方可能确实存在这种现象，如果要更好地发挥政府作用，首先就要求全体官员一定要守法。

（二）政府官员要讲理

政府官员不能不讲理，这个讲理有两个方面：

1．要改革审批制。关于审批制也有一句俏皮话：“说你行你就行，不行也行；说你不行就不行，行也不行”，后来有人加了一个横批，“不服不行”，还有人加了一个备注，“说你行的人要行”。如果是这样的话，还到哪儿讲理去？当然，对于涉及到国家安全，民生的一些重大问题，审批制还是必要的，但是现在的问题是审批事项过多，审批过程不透明。克强总理宣布本届政府要大幅减少审批事项，但做起来很不容易。因为审批背后往往藏着部门利益，真正与部门利益攸关的审批事项，想让部门主动放弃是不容易的。要改革审批制，不但要取消一大批审批事项，而且要把一些审批事项改成核准制或者备案制。所谓核准制就是公布条件，有关人员来申请，申请以后在一定时间内主管部门要给予答复，并说明不核准的理由。如果对核准结果不满意，申请人还可以按照《行政诉讼法》提起诉讼。备案制则是由主管部门公布条件，申请人按程序备案即可，将来如果出问题再查处。用核准制和备案制来代替审批制，这是人大在立法过程中再三讨论的问题。凡是可以交给市场处理的事情，凡是可以交给社会组织例如行业协会等处理的事情，政府就不要多管，只有这样才能真正减少审批事项。

2．不能因领导更换而改变原来的承诺。我听说，有一个城市引进台商投资，原来的书记说按照现有的城市规划，先发展城市东部，让台商在东边建一个大购物中心。等台商投资并建成后，书记换了。新任书记认为原来的规划不行，应该先发展西部。这样大量的人聚集到西部，东部这个购物中心人气大减，以致亏损。这种情况可能还不是个别的。

（三）政府办事要提高效率

政府提高办事效率包括两个方面：一是要注意综合处理问题，二是要注意运用现代科学技术。我是中国智慧城市论坛的主席，到各地看过一些智慧城市的建设情况，给我展示的大部分都是电子政务，有的地方确实搞得不错。但是电子政务的目的不仅仅是用电脑来代替一些公文处理等事务性工作，最重要的是要支持政府决策。所以电子政务不但要有数据库，还要有模型库、方法库、知识库，有比较友好的人机界面，才真正能够支持政府决策。知识库的重要性，就在于能把过去处理问题的案例都变成知识储存起来。政府一届一届地更换，过去处理问题的经验都藏在工作人员的脑子里，没有传下来，而过去的经验对今后处理问题具有重要的参考价值。正如法官在断案时既要讲律又要讲例，法律条文不可能涵盖所有的具体情况，在很多情况下需要援引案例。因此政府需要把过去的经验化为知识储存起来，在处理有关问题的时候可以参考。电子政务不要流于形式，不要搞花架子，领导也不要嫌麻烦而不去使用。曾经有这样一个单位，推行电子政务花了不少钱，搞了一套系统，最后领导觉得用起来不方便，就将系统闲置在那里，造成浪费。

（四）政府要加强政策研究

政策研究非常重要，没有十全十美的政策，也没有一成不变的政策，任何政策都是在权衡利弊之中制定的。政府出台一个政策，大家都说它好，但是往往没想它的负面作用。今天的一个好政策过了若干时间以后，如果不能与时俱进，反而可能成为一个阻碍发展的政策。我们确实要加强政策研究，而且政策研究中非常重要的就是利弊权衡，在西方经济学中称为代价和效益的平衡分析。

例如2008年底我国启动了4万亿的经济刺激计划，根据我的研究，如果当时不出台这个刺激计划，我国2009年的增长率就会下降到2.4%，肯定会造成严重的就业等社会问题。由于这一经济刺激计划，2009年实现了了9.2%的经济增长，由此说明这一刺激计划是必要的。但是从另一个角度看，当时确定中央政府共投资11800亿，2008年1800亿，2009年5000亿，2010年5000亿，以拉动地方政府和其他方面的投资。但实际上仅2009年银行信贷就增加了9.6万亿，再加上政府投资的5000亿，就超过了10万亿，这样当然会造成一系列的问题：产能过剩、库存积压、投资效益下降、环保问题增多、通货膨胀的危险增加、地方债务飙升、资产泡沫膨胀，等等。从2010年到现在政府都在处理这些问题。如果当时在政策研究上多下一点功夫，分析它的利弊，把握好一个“度”，不要过度，可能今天遇到的困难就会少一些。

应当加强政策研究，加强对政策出台后的利弊分析，注意兴利除弊。当然政策研究单靠政府是不够的，还要靠专家学者。我曾经讲过，专家学者的作用不是代替政府决策，但是要从探讨理论基础、借鉴国外经验、完善政策框架、分析实施难点四个方面支持政府决策。另外，学者提的意见不见得政府都能采纳，因为政府可能还有其他一些考虑问题的标准，不一定都采用最优决策，也可能采用次优的决策。其实，学者的意见有60%-70%被接受就很好了。一是你提的意见可能本身不完善，需要进一步完善；二是你提意见的时机可能不对，条件不成熟；三是领导可能不理解，如果你认为是正确的，可以再提。作为学者来讲，还应当做到我说过的两句话：慷慨陈词岂能皆如人意，鞠躬尽瘁但求无愧我心。