党务与政务的交叉统一
在当下中国经济、政治和社会转型的重要时期，特别是在公权力运作由过去的单纯国家管理向公众广泛参与的公共治理和社会管理创新的特殊历史条件下，党内法规体现了党务与政务统一，从而推进法治国家、法治政府和法治社会的一体建设。
第一，保障和规范各级党委和党组织在宪法和法律范围内领导公共治理和社会管理创新。《中国共产党章程》规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”。党对公共治理和社会管理创新的领导以及党的整个领导都必须在宪法和法律的范围内进行。但是宪法和法律对党的领导的规定是非常具有原则性的，要保证党的领导依宪和依法进行，就必须通过党内法规将宪法和法律的原则性规定具体化，使各级党委和党的组织的活动有法可依。现在的问题是，有关党的领导的权限、方式、程序的党内法规还很不完善；已经制定和发布的党内法规在一些地方和部门的党组织活动中还得不到有效执行，已经建立的监督和问责机制尚未有效运作，从而使得一些地方和部门的公共治理和社会管理创新脱离了法的规范和制约，变成了恣意胡为和滥用权力。因此，有必要加强这方面的党内法规建设，并健全完善相关的执行、监督、问责机制，以保障其有效运作和真正发挥作用。
第二，调整和规范党的中央与地方组织之间以及党的中央各种机关之间、党的地方组织的各类机关之间的各种横向与纵向关系，调整和规范党的组织与各种国家机关、社会团体之间的各种横向与纵向关系，并使这些关系法治化、规范化，逐步纳入到现代民主和法治的轨道。我国在计划经济时代，党和国家机关的运作主要依领导人的意志、命令、指示进行，没有建立法治化、规范化的机制。改革开放以后，邓小平同志提出，为了适应社会主义现代化建设的需要，为了适应党和国家政治生活民主化的需要，为了兴利除弊，需要改革党和国家的领导制度以及其他制度。领导制度、组织制度问题是更带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。为了保证制度能够在不断改进和完善的基础上延续，避免人亡政息，解决小平同志提出的稳定性和长期性的问题，有必要加强党内法规建设。当然，这方面的党内法规建设要与国家立法、国家法制建设联系和衔接起来，因为这里涉及的不是纯党务问题，而是党务和政务的交叉问题。
其三，保障和促进各级党的领导干部运用法治思维和法律手段治党治国理政。 所谓“法治思维”，是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。所谓“法律手段”是指执政者通过制定、执行法律、法规、规章，运用法律创制的制度、机制、设施、程序处理各种经济、社会问题、解决各种社会矛盾、争议，促进经济、社会发展的措施、方式、方法 。“法律手段”有时是相对“经济手段”和“行政手段”而言， 有时是相对“人治手段”而言。正如习近平总书记所强调，紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家。建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。
（作者为北京大学宪法与行政法研究中心主任、教授、博导）
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