选好改革既得利益的突破口

　　但另一方面，我们也要承认，并不是所有的问题和矛盾都是改革必须承受的，有一些是可以避免的。比如说，国有企业的改制。对国有企业的下岗职工，在财政收入好一些的地方，处理得就比较好，而一些相对贫穷落后的地方有些差强人意。有一段时间，这些地方的国企下岗职工只能依靠亲友帮助。如果在企业破产、关闭、改制之前，能够出台相应的社会保障制度，应该更有利于保护这部分群体的基本权益，更能体现社会公平公正原则。

　　传统计划经济体制转型得益于的三个突破口：农村土改、城市经济特区和国企改制

　　人民论坛记者：从计划经济体制转变到社会主义市场经济体制，传统的既得利益者被动摇、被突破。请您谈谈法制在其中的贡献。

　　江平：从法制角度看，主要有三个方面。最先突破的是农村，包括两项改革，一是土地承包经营，即从原来的集体耕作变成承包经营；二是土地使用权的有限制流通。1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1986年6月通过的《中华人民共和国土地管理法》使这一制度更加明确。这样在法律上使农民土地承包经营权有了保障，农民可以放心地在自己承包的土地上耕作，激发了农民积极性，释放了农村生产力。但在农村土地改革过程中，当时很多人意识和观念落后，不能完全理解土地流通的价值，导致个体对土地流通政策在理解和敏感度上存有差异。那些对土地价值敏感，掌握土地支配权力或者审批土地流通权力的人自然成为农村土改的既得利益者。

　　农村活力释放之后，城市里的经济特区成为突破口。最早的一批经济特区包括深圳、珠海、厦门、汕头，后来海南作为一个省也纳入经济特区行列。经济特区被赋予很多政策上的优势，这在法制角度看，有一些立法先行的味道。以广东为例，根据《广东省经济特区条例》，广东省人大常委会陆续制定、施行了关于特区入境出境人员管理暂行规定、特区企业登记管理暂行规定、深圳经济特区土地管理暂行规定等单行法规，经济特区法制日趋完备。当然，经济特区的建立在动摇传统计划经济体制的同时，也带来了地区差异、政策差异，并使一部分对开放格局和开放政策有强烈敏感性和预见性的人从中获得财富。

　　传统计划经济体制的第三个突破口是国有企业改制。上世纪80年代初，国有企业在国民经济中扮演的角色愈发尴尬。改革开放，首先要放开企业，但如何放开企业，大家并不是很清楚。探讨国有企业改革问题，首当其冲的就是要厘清国家与企业之间的关系。当时学术界出现了“代理权说”、“租赁说”、“独立所有权说”和“经营管理权说”等意见，我和同事康德琯、田建华联合撰写了“国家与国有企业之间的财产关系应是所有者和占有者的关系”，发表在1984年第4期《法学研究》上。我们大胆地提出，从法律层面来看，国家所有制就是国家所有权和企业占有权的有机统一。国家和企业之间的关系，应该表现为财产所有者和占有者之间的关系。1988年4月13日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过《全民所有制工业企业法》时，最终在第2条规定：“企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”这种立法规定，等于说是确立了“国家享有所有权，企业享有经营权”的国有企业经营模式。后来，朱镕基同志当副总理的时候，搞了一个《全民所有制工业转换经营机制条例》，放权给国有企业14项权利。朱镕基同志很重视这个条例，但基于种种原因最后还是对现实作了妥协，实行起来效果并不是很理想。最后学者们发现，国企改制最好的方法是在产权制度上作出根本变革，走股份制道路。股份制方向，在当时很多人没有料到，以厉以宁、吴敬琏教授为代表的经济学家提出股份制的时候，很多人反对，说国有企业怎么可以搞股份制呢？但实践证明，股份制恰恰是国企改制最好的方法。伴随国企改制也存在一些问题，一是企业普通职工占有股票数量比较有限且无法转让；二是经济上比较有利的国企，如控制比较多资源的煤炭、石油等企业，得到的既得利益相比其他企业要多一些。