叶兴庆:从四个方面赋予农民更多财产权利

农村改革35年来，最重要的一条经验就是尊重农民物质利益，以此调动农民积极性。实行“大包干”、提高农产品收购价格、取消农业税、实行农业补贴，都是为了增加农民的物质利益。在新的历史起点上全面深化农村改革，必须继续尊重农民物质利益，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。十八届三中全会《决定》明确指出，推进城乡要素平等交换，维护农民生产要素权益，赋予农民更多财产权利。这是新形势下进一步尊重农民物质利益的必然要求。

赋予农民公平分享土地增值收益的权利

土地是财富之母。农地农用和集体建设用地“集体所有、集体使用”产生的收益是生产经营收益。土地因改变用途而产生的收益是增值收益。在现行制度框架下，集体土地（包括农用地和建设用地）只有被征收为国有土地才能进入城镇土地市场，农村集体经济组织和农民只能得到按原用途计算的补偿费，由此产生的土地增值收益归政府所有。这种制度安排，促进了工业化城镇化的发展，但也带来农民土地财产权利受损、征地拆迁矛盾频发等严重问题。十八届三中全会《决定》要求，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。这是城镇化背景下推进农村土地制度改革的出发点和落脚点。实现这个目标有两条途径：

一是缩小征地范围。土地管理法规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这意味着工业化城镇化推进到哪里，必须先把哪里的集体土地征收为国家所有，然后才能出让给各类建设项目使用。这是城镇化进程中涉地矛盾的总根源。从根本上解决这个矛盾，必须回归到“国家为了公共利益的需要”才行使征地权的宪法规定上来。这需要一个过程。现阶段可以有选择地缩小征地范围。十七届三中全会《决定》曾提出，“土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，农民可以通过多种方式参与开发经营”。十八届三中全会《决定》进一步提出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。这是缩小征地范围的突破性举措，也是农民分享土地增值收益的重要途径。需要注意的是，对这一举措仍有严格的限制条件：“符合规划和用途管制”，意味着集体建设用地入市后的用途会受到限制，特别是不可能用于商品住房开发；“农村集体经营性建设用地”，意味着公益性建设用地和宅基地不在其列；农用地转建设用地实行指令性计划管理，而各地计划指标普遍不足，不可能分给农村集体经济组织，这意味着只有存量集体经营性建设土地可能入市。

二是完善补偿机制。我国正处于城镇化快速发展阶段，城镇连片开发建设中既有公益性项目，也有经营性项目，严格按公共利益原则行使征地权很难操作，城镇化所需的土地大部分今后还要继续通过征收取得。目前是按原用途补偿，最高不超过30倍。按这个标准，征农民一亩地仅补偿2-3万元。十八届三中全会《决定》提出，“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。为此，应完善征地价格形成机制，改变按原用途补偿的原则，使被征地农民分享土地非农利用产生的增值收益。征地涉及到农民住房拆迁时，不能再按地上附着物补偿，而应保障被征地农民的居住权。还可探索留地安置、区段征收等新途径。